II SA/Gd 175/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Burmistrz decyzją z dnia 28 września 2006 r. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ciągu pieszo-jezdnego na części działek nr[...], [...], [...],[...]i [...] w C. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący A. G. W odwołaniu wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] i następnie przytoczył okoliczności, które jego zdaniem świadczą o naruszeniu prawa przy podjęciu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W szczególności wskazał, że uchwałą nr [...] z 13 lutego 1990 r. Miejska Rada Narodowa nadała nazwę i numer ulicy D. w C. oraz określiła jej przebieg. W tym celu działka skarżącego została podzielona na działki nr [...] i [...]. Następnie Rada Miasta uchwałą z 23 kwietnia 2001 r. nr [...] zaliczyła ulicę D. do dróg gminnych. Ulica ta nie została jednak wybudowa i skarżący działki nr [...] i [...] scalił z powrotem w działkę [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie skarżącego decyzją z dnia 29 grudnia 2006 r. uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji publicznej w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Następnie wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji nie dokonał w ogóle analizy, o której mowa w powołanym przepisie. W szczególności, jak wywiódł, materiał dowodowy sprawy nie zawiera żadnego dokumentu, który stanowiłby tą analizę. Przy czym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, analiza ta winna być sporządzona w formie pisemnej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji swoje ustalenia poczynił wyłącznie w oparciu o złożony wniosek, nie prowadząc w zasadzie żadnego postępowania wyjaśniającego. W tych okolicznościach, jak wskazał, braki materiału dowodowego muszą skutkować uchyleniem decyzji. W skardze skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając jego odwołanie nie odniosło się do podnoszonych w nim kwestii związanych z określeniem przebiegu ulicy D. i zaliczeniem jej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wskazanymi uchwałami. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z kolei jej podstawą faktyczną było ustalenie, iż organ pierwszej instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ustalenie to jest trafne. W istocie organ pierwszej instancji takiej analizy nie dokonał. Przy czym Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, że analiza ta winna być udokumentowana w odrębnym dokumencie (pogląd taki nie ma dostatecznego wsparcia w przepisach prawa). To, że takiej analizy dokonano winno wynikać z uzasadnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli zaś chodzi o uzasadnienie decyzji Burmistrza z 28 września 2006 r., to nie dowodzi ono, aby organ pierwszej instancji przeprowadził analizę wskazaną w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tym stwierdza się, że inwestycja, której dotyczy wniosek, jest inwestycją celu publicznego, że jest to inwestycja o znaczeniu gminnym, że przeprowadzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, że zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz, że zgodnie z art. 53 ust. 4 tej ustawy projekt decyzji uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia. Z uzasadnienia tego nie wynika zwłaszcza, jaki jest stan faktyczny i prawny terenu inwestycji. Nie została zatem wyjaśniona potrzeba wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co jest bardzo ważne, jeżeli uwzględnić, iż w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja taka stanowić będzie podstawę wywłaszczenia (art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.). W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze było uprawnione do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Faktem jest, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu podniesionego przez skarżącego w odwołaniu. Jednakże uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż okoliczności, które w związku z tym zarzutem skarżący wskazywał, nie mają istotnego znaczenia dla decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest podejmowana na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.). Powinna ona być podejmowana wówczas, gdy droga gminna już istnieje, a więc wówczas, gdy nieruchomość, po której droga przebiega jest już własnością gminy. Z kolei decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest podejmowana w celu realizacji takiej inwestycji, ale także w celu uzyskania nieruchomości pod tą inwestycję, gdy nie stanowi ona własności publicznej. Jak z tego widać uchwała o zaliczeniu określonej drogi do konkretnej kategorii dróg nie ma znaczenia dla jej przebiegu i stanu prawnego. Przebieg drogi publicznej i jej stan prawny są ustalane w decyzjach, które poprzedzają jej budowę, a więc decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i ewentualnie wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga skarżącego nie jest zasadna i z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją. Wobec oddalenia skargi skarżącego Sąd nie uwzględnił jego wniosku o zwrot kosztów postępowania, gdyż skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania tylko w razie uwzględnienia skargi (art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).