I OSK 1061/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 307/06 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006 r., oddalił skargę J. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...], o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Rozpatrując ponownie sprawę - w związku z zarzutem J. D., iż uprzedni akt jest błędny i stronniczy oraz narusza prawo - organ wskazał, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia była uzasadniona i nie jest obciążona wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] J. D. zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji z dnia [...] W ocenie skarżącego, organ wykazał stronniczość w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. Podał, iż nie odwołał się od dokonanego mu wypowiedzenia, gdyż dopiero później powziął wiadomość, że stan etatowy WKU, gdzie pełnił służbę uległ zmniejszeniu z dniem 1 listopada 2003 r. i że organ wojskowy nie miał podstaw do podejmowania w dniu [...] decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, iż rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] miał charakter konstytutywny i na jego mocy Wojskowa Komenda Uzupełnień [...] uległa przeformowaniu, wskutek czego nastąpiło zmniejszenie jej stanu etatowego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszaniem prawa. Bowiem Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej w decyzji z dnia [...] nr [...] wskazał podstawę prawną wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego, a mianowicie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (jedn. tekst Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), zgodnie z którym dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Wymieniona decyzja nie była oparta na przesłance likwidacji zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego, lecz jej podstawą, było zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej i braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Zmniejszenie stanu etatowego Wojskowej Komendy Uzupełnień nastąpiło w wyniku rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień. Wejście powyższego rozkazu w życie oznaczało przystąpienie do jego wykonywania, w tym także podejmowania personalnych decyzji, których bezpośrednim celem było osiągnięcie w zakreślonym w rozkazie terminie do dnia 1 listopada 2003 r. stanu założonego przez rozkaz przeformowania jednostki. Dla prawidłowości rozkazów personalnych istotne jest, aby były one wydane najwcześniej z chwilą wejścia w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...], a zatem od dnia 3 września 2002 r. W przedmiotowej sprawie wypowiedzenie mjr. J. D. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej zostało dokonane decyzją z dnia [...]. Z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (jedn. tekst Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) wynika, że musi istnieć związek przyczynowy między reorganizacją jednostki wojskowej lub zmniejszeniem jej stanu etatowego, a wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego i taki związek w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie występuje. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA 2673/00 (Lex nr 77681), wypowiedzenia stosunku służbowego można zatem dokonać w trakcie likwidacji lub zmniejszenia jej stanu etatowego, a nie tylko po zakończeniu tych procedur. Analizując ten aspekt sprawy, Sąd I instancji podzielał trafność argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu decyzji i w odpowiedzi na skargę, w której organ wskazuje na wielopłaszczyznowość procesu przeformowania. Trzeba tu wyróżnić płaszczyznę organizacyjną, personalną, lokalową i techniczną. Dlatego też rozkaz o przeformowaniu określa zarówno początek, jak i koniec tego procesu. J. D. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: to jest przepisu: - art. 78 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wobec Skarżącego, w sytuacji bowiem, gdy jednostka wojskowa (WKU [...]), w której Skarżący pełnił służbę podlegała przeformowaniu (lecz stan etatowy tej jednostki zmniejszył się dopiero w dniu 1 listopada 2003 r.), rażąco naruszało prawo dokonywanie wypowiedzenia Skarżącemu przed datą zmniejszenia się stanu etatowego jednostki choćby o jedno stanowisko i oceny Sądu w tym względzie przeciwne temu stanowisku są wadliwe prawnie (nie odpowiadają prawu); 2) naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) przez nieuwzględnienie skargi mimo dającego się stwierdzić naruszenia prawa materialnego przez organ skarżony, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów art. 133 § 1 zd. 1 w związku z art. 106 § 5 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 kpc i w związku z art. 134 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem wadliwość wyroku z powodu naruszenia przytaczanych powyżej przepisów postępowania, jest w szczególności konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji zasady swobodnej oceny dowodów, która w danym przypadku była oceną formułowaną bez udowodnienia w postępowaniu faktów do których się odnosiła (brak dowodów na zmniejszenie się stanu etatowego WKU [...] przed dniem 21 stycznia 2003 r., a także analizowanie treści rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień bez uzyskania tego dokumentu do akt sprawy), na gromadzenie których to dowodów Skarżący nie miał zresztą żadnego wpływu i z którymi nie był zapoznawany w postępowaniu przed organami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że argumentowanie w uzasadnieniu wyroku, że wejście w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego z dnia [...] w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień "oznaczało przystąpienie do jego wykonywania, w tym także podejmowania personalnych decyzji, których bezpośrednim celem było osiągnięcie w zakreślonym w rozkazie terminie do dnia 1 listopada 2003 r. stanu założonego przez rozkaz przeformowania jednostki" budzi wątpliwości z punktu widzenia rzetelnego badania zgodności z prawem działania administracji publicznej przez sąd administracyjny, gdy równocześnie jest lekceważony przepis prawa ustalający warunki brzegowe (wyjściowe) legalności podjęcia (rozpoczęcia) działania w sferze personalnej wobec żołnierzy zawodowych, polegającego na dokonywaniu im wypowiedzenia. Przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) jednoznacznie stanowi, że organ wojskowy może dokonać wypowiedzenia stosunku służbowego, jeżeli (przesłanka pierwsza) jednostka wojskowa w której żołnierz pełni służbę podlega rozformowaniu (a więc likwidacji, a nie przeformowaniu, i tu jak przyjmowano dotychczas w orzecznictwie NSA wystarczało, że proces likwidacyjny został zainicjowany i nie musiał się na moment dokonywania wypowiedzenia zakończyć) lub (przesłanka druga) zmniejszył się (już się zmniejszył na moment dokonywania wypowiedzenia stan etatowy, w tym jako opcja objęta tą przesłanką - już uległo likwidacji zajmowane stanowisko służbowe przez żołnierza), a (przesłanka trzecia) brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe. Sąd I instancji ignorując wymóg zakreślony w art. 78 ust. 2 pkt 2 w zakresie przesłanki drugiej, akceptuje tym samym niezgodne w wymienionym przepisem działanie organu administracji publicznej usprawiedliwiając to działanie wypowiedzią, że "dla prawidłowości rozkazów personalnych istotne jest, aby były one wydane najwcześniej z chwilą wejścia w rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...], a zatem od września 2002 r. "Taka ocena nie mieści się w standardzie zakreślonym przez ustawodawcę w przytaczanym przepisie art. 78 ust. 2 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy pragmatycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który to zarzut nie jest trafny. Stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej ppsa), Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie zachodziły, a więc nie było potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zarówno z akt osobowych skarżącego, jak i z kwestionowanych decyzji wynikała treść rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...]. Nie budzi również wątpliwości fakt, iż jednostka wojskowa, w której służył skarżący podlegała przeformowaniu i z dniem 1 listopada 2003 r. nastąpiło zmniejszenie jej stanu etatowego. W związku z tym nie istniała potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Ponieważ takie postępowanie nie było prowadzone, to oczywistym jest, iż nie mógł zostać naruszony art. 233 § 1 k.p.c., który ma zastosowanie tylko w przypadku dopuszczenia przez Sąd dowodu z dokumentów. Odnośnie dokonania przez Sąd I instancji błędnej interpretacji art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1973 r. o służbie wojskowej, to również ten zarzut nie jest zasadny. Przede wszystkim wskazać należy, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji, tzn. ustalenia czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a konkretnie czy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub rażąco narusza prawo, tj. czy zachodzi przesłanka z pkt 2 § 1 art. 145 k.p.a. Dokonując oceny przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania w tym zakresie, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, iż przesłanki te nie zachodzą. Można bowiem twierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej m.in. w sytuacji, gdy przepisy nie przewidują rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż podstawę taką stanowił przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej. W ocenie skarżącego zarówno organ, jak i Sąd dokonał błędnej interpretacji tego przepisu poprzez uznanie, że żołnierzowi można wypowiedzieć stosunek służbowy jeżeli ma dopiero nastąpić zmniejszenie się stanu etatowego jednostki wojskowej, chociaż powołany przepis odnosi się do dokonanego zmniejszenia etatowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nastąpiło zmniejszenie się stanu etatowego jednostki, co doprowadziło do wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego. To zmniejszenie wynika z przedmiotowego rozkazu Szefa Sztabu Generalnego. To tym rozkazem zmniejszono stan etatowy jednostki, w której służył skarżący. Natomiast dzień 1 listopada 2003 r. był jedynie dniem faktycznego zakończenia tego ograniczenia, po tym dniu był określony zmniejszony jej stan etatowy. Nie było więc możliwości zajmowania już przez skarżącego zlikwidowanego etatu. Z obsadzeniem danego etatu wiążą się określone obowiązku i uprawnienia, w tym konieczność wypłaty stosownego uposażenia. Zmniejszenie się stanu etatowego wiąże się ze zmniejszeniem również środków finansowych, gdyż na dany etat budżet ich nie zapewnia. Zwłaszcza, iż taka konieczność istnieje nie tylko gdy obsadzony jest dany etat ale również gdy żołnierz przebywa w rezerwie kadrowej lub dyspozycji. Trudno zatem uznać, iż decyzja wypowiadająca skarżącemu stosunek służbowy rażąco narusza powołany przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej. Nie można również zarzucić, iż Sąd dokonał błędnej jego interpretacji. Zasadnie bowiem przyjął, analizując aspekt przeformowania jednostki wojskowej i związany z nim fakt zmniejszenia stanu etatowego, iż powołany przepis miał zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Jak trafnie podniósł Sąd, istniał bowiem niebudzący wątpliwości związek przyczynowy pomiędzy zmniejszeniem stanu etatowego jednostki wojskowej, a wypowiedzeniem stosunku służbowego skarżącego. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa - orzekł jak w sentencji wyroku.