VII SA/Wa 2428/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 roku [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. i A. S. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu wniosku U. J. z dnia 2 czerwca 2003r o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r, Nr [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2002r w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności i odmawiającej wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane dotyczącej budowy budynku mieszkalnego realizowanej przez K. i A. S. na działce nr ew. [...] przy zbiegu ulic S. i L. we wsi J., decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r, Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2005r, sygn. akt [...] uchylił poprzednią decyzję organu nadzorczego z dnia [...] stycznia 2004r odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r, Nr [...]. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] maja 2006r, sygn. akt [...] oddalił skargę kasacyjną K. i A. S. od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Wobec powyższego zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku U. J. z dnia 2 czerwca 2003r o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r, Nr [...]. Dokonując analizy akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2002r zostały wstrzymane roboty budowlane związane z realizacją przez K. i A. S. budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy zbiegu ulic S. i L. we wsi J., prowadzone z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2002r na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w zakreślonym terminie określonych czynności. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003r, Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając w trybie nadzorczym decyzję organu wojewódzkiego stwierdził, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał odmiennej oceny stanu faktycznego od poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie uzasadniając faktycznych i prawnych okoliczności takiej oceny do czego jest zobligowany art. 107 § 3 kpa. Ponadto, nie odniósł się do kwestii istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oględziny przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 12 maja 2003r zostały przeprowadzone z rażącym naruszeniem art. 79 kpa. Rażące naruszenie art. 79 kpa organ nadzorczy upatruje w braku zachowania 7 dniowego terminu pomiędzy doręczeniem U. J. zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu z oględzin co nastąpiło w dniu 10 marca 2003r, a ich przeprowadzeniem w dniu 12 marca 2003r. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wojewódzki stwierdzając, iż "w rozpatrywanej sprawie lokalizacja budynku jest zgodna z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki i nie narusza interesu osób trzecich" nie uzasadnił swego stanowiska i nie odniósł się do zarzutów U. J. podnoszonych w toku postępowania odwoławczego oraz postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał również, iż "dodatkowo organ wojewódzki przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2003r naruszył art. 10 § 1 kpa (...), co z kolei doprowadziło do naruszenia art. 81 kpa chociażby w kontekście ustaleń zawartych w protokole z dnia 12 marca 2003r dotyczących okoliczności ustalenia czy posiadany przez inwestorów egzemplarz dokumentacji jest tożsamy z archiwalnym projektem budowlanym, stanowiącym integralną część wydanego pozwolenia na budowę". W ocenie organu nadzorczego "jako nieuzasadniony należy również uznać pogląd organu wojewódzkiego odnośnie cyt; "sprawy błędu dot. powierzchni zabudowy działki". W konkluzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana decyzja zapadła z "rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego w szczególności art. 7 kpa nakazującego dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 10 § 1 kpa, art. 77 kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał , art. 79 kpa oraz art. 81 kpa". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał również, iż "Dodatkowo decyzja organu wojewódzkiego w sposób rażący narusza art. 107 § 3 kpa (...)" Po rozpatrzeniu wniosku K. i A. S. w trybie art. 127 § 3 kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006r na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006r. Organ nadzorczy podtrzymał ustalenia i ocenę zawartą we wcześniejszej decyzji oraz odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że w przedmiotowej sprawie uznanie naruszenia przepisów proceduralnych za rażące ma związek z bezpośrednim wpływem na ustalenia faktyczne, a w konsekwencji również na rozstrzygnięcie merytoryczne organu wojewódzkiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. i A. S. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 153 ustawy ppsa oraz pominięcie art. 156 § 2 kpa, art. 158 § 2 kpa i naruszenie art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 kpa i art. 107, a także naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził, czy zastrzeżenia do decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r mogą uzasadniać stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa. W związku z powyższym skarżący podnoszą, iż zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa opisane w zaskarżonej decyzji są nieuzasadnione. Zdaniem skarżących decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r odnosi się do kwestii istotnych odstępstw, powołując dowody w postaci kontroli budowy przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji oraz podaje podstawę prawną, nadto wyjaśnia treść art. 36 a Prawa budowlanego. W ocenie skarżących nie nastąpiło rażące naruszenie art. 79 § 1 kpa i art. 81 kpa, a ewentualne naruszenia powyższych przepisów nie są kwalifikowane jako rażące, a jedynie jako mające wpływ na wynik sprawy co podlega rozpoznaniu w zwykłym trybie odwoławczym. Skarżący podnoszą iż z zaskarżonej decyzji nie wynika, które zarzuty U. J. nie zostały wyjaśnione, czy zarzuty te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym i czy dotyczą naruszenia przepisów prawa w stopniu rażącym. Skarżący uważają, iż uzasadnienie decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii zgodności lokalizacji budynku z zatwierdzonym projektem jest tylko niewystarczająco precyzyjnie sformułowane i nie może stanowić naruszenia prawa w stopniu rażącym. Zgodność ta, zdaniem skarżących, wynika z kontroli powołanych w decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca kwestionuje zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa i art. 81 kpa w kontekście ustaleń dotyczących tożsamości egzemplarza projektu budowlanego znajdującego się w posiadaniu inwestorów z jego archiwalnym egzemplarzem podnosząc, iż stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga obecności stron, a dokumentom zgodnie z art. 76 kpa przysługuje domniemanie prawdziwości. Zdaniem skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając za nieuzasadniony pogląd organu wojewódzkiego odnośnie sprawy błędu dotyczącego powierzchni zabudowy działki nie wskazał jaki przepis prawa został rażąco naruszony powyższym stwierdzeniem. Jednocześnie skarżąca podziela stanowisko organu wojewódzkiego, iż to zagadnienie nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Skarżąca powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie rażącego naruszenia prawa podnosi, iż w zaskarżonej decyzji nie ma żadnych ustaleń dotyczących związku zarzucanych naruszeń z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, a tylko w takim przypadku można mówić o rażącym naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa uzasadniony jest wystąpieniem nieodwracalnych skutków prawnych w postaci zakończenia robót i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skarżąca zarzuca ponadto, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzja pominął skutki wydania decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] grudnia 2003r, Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów prawa podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy czym naruszył art.7 i 8 kpa. Ponadto, zaskarżoną decyzję wydał bez przeprowadzenia postępowania i z pominięciem udziału strony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w sprawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r, Nr [...] kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku dnia [...] marca 2005r, sygn. [...] zawarł ocenę prawną wiążącą w sprawie sąd oraz organ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z oceny tej wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania właściwego dla trybu postępowania nieważnościowego, analizując sprawę tak jakby jej rozpoznanie nastąpiło w trybie zwykłym. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytaczając fragmenty uzasadnienia kontrolowanej decyzji wskazał na konieczność oceny uzasadnienia i rozstrzygnięcia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r, Nr [...] przez pryzmat naruszeń kwalifikowanych zasad procedury podnosząc, że tylko rażące naruszenie prawa może stanowić przesłankę uzasadniającą w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z takimi wskazaniami co do dalszego postępowania podzielić należy pogląd skarżących, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził, czy zastrzeżenia do decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r mogą uzasadniać stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa. Dokonując sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd stwierdził, iż decyzja ta nie realizuje wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] dnia [...] marca 2005r, sygn. akt [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 107 § 3 kpa, art. 79 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 81 kpa, art. 7 kpa, art. 77 kpa) nie wyjaśniając jednocześnie w czym upatruje ich rażący charakter. Przypomnieć należy, iż wady nieważności o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa dotyczyć mogą również rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego o ile to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących związku zarzucanych naruszeń z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stawiając kontrolowanej decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r, Nr [...] zarzut dotyczący odmiennej oceny stanu faktycznego od poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego bez uzasadnienia faktycznych i prawnych okoliczności takiej oceny, wskazuje na naruszenie art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonuje oceny naruszenia art. 107 § 3 kpa przez pryzmat rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego braku odniesienia się przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do kwestii istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego ustalonych przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego. W kontrolowanej decyzji z dnia [...] maja 2003r, Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego kontrole budowy stwierdził, iż "obiekt jednorodzinnego budynku mieszkalnego realizowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę". "Według oceny organu odwoławczego stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. dotyczące kwestii podwyższenia poziomu posadowienia budynku o około 30cm nie zostało udowodnione". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkował się do kwestii istotnych odstępstw wyjaśniając, iż "w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego odstępstwo polegające na ewentualnym podwyższeniu usytuowania budynku o około 30 cm nie należy kwalifikować jako istotne". W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "za istotne można przyjąć takie roboty budowlane które zmieniają przeznaczenie obiektu, jego usytuowanie, naruszają uzasadniony interes osób trzecich oraz spowodowałyby odmowę wydania pozwolenia na budowę". Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika zatem, iż organ odwoławczy nie stwierdził odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego poza ewentualnym podwyższeniem usytuowania budynku o około 30cm, którego nie zakwalifikował jako odstępstwa istotnego. Sąd nie podziela także oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej rażącego naruszenia art. 79 kpa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w sytuacji gdy zawiadomienie o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin zostało doręczone stronie z uchybieniem terminu (dwa dni przed przeprowadzeniem dowodu). Naruszenie przez organ obowiązków wypływających z art. 79 kpa jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) i nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenie lokalizacji budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki i brakiem naruszenia interesu osób trzecich bez jakiegokolwiek omówienia tego stanowiska w aspekcie zarzutów U. J. nie wyjaśnia jednocześnie, które z zarzutów U. J. nie zostały wyjaśnione, czy zarzuty te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym i czy dotyczą naruszenia przepisów prawa w stopniu rażącym. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza, iż "Dodatkowo organ wojewódzki przed wydaniem inkryminowanej decyzji z dnia [...] maja 2003r naruszył art. 10 § 1 kpa, który stanowi (.....), co z kolei doprowadziło do naruszenia art. 81 kpa (...) chociażby w kontekście ustaleń zawartych w protokole z dnia 12 marca 2003r dotyczących okoliczności ustalenia czy posiadany przez inwestorów egzemplarz dokumentacji jest tożsamy z archiwalnym projektem budowlanym (...)". Należy zauważyć, iż naruszenie art. 10 § 1 kpa ustanawiającego zasadę ogólną czynnego udziału strony w całym toku postępowania jest wadą procesową kwalifikowaną, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony. Ponadto nie można mówić o naruszenia art. 81 kpa w odniesieniu do ustalenia czy posiadany przez inwestorów egzemplarz dokumentacji jest tożsamy z archiwalnym projektem budowlanym. Przepis art. 81 kpa dotyczy bowiem okoliczności faktycznych, a nie dokumentów, które z mocy art. 76 § 1 kpa korzystają z domniemania prawdziwości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając za nieuzasadniony pogląd organu wojewódzkiego odnośnie " sprawy błędu dot. powierzchni zabudowy działki" nie uzasadnił swego stanowiska oraz nie wskazał jaki przepis prawa został powyższym stwierdzeniem naruszony. Odnosząc się do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006r zapadłej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy za uzasadniony należy uznać zarzut braku ustosunkowania się do zarzutów naruszenia przepisów prawa podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań art. 127 § 3 kpa ). Rozpoznając ponownie sprawę organ jest obowiązany rozpatrzyć zarzuty podniesione przez stroną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wyjaśnienie stanowiska zajętego w przedmiocie tych zarzutów winno się znaleźć w uzasadnieniu ostatecznej decyzji. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczone zostało do powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. Takie działanie w świetle art. 107 § 1 i § 3 kpa nie może być uznane za prawidłowe. Obowiązkiem organu było ponowne rozpoznanie sprawy, co oznaczało także w myśl art. 127 § 3 kpa ponowną kontrolę decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003r, Nr [...] bez odwoływania się do poprzednich ustaleń. W przeciwnym razie nie sposób mówić o pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. W aktach sprawy brakuje także dowodu, że strona przed wydaniem decyzji miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Prowadzi to do wniosku, że organ nie dopełnił obowiązków określonych w art. 10 § 1 kpa, czym naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art.80, a także art. 107 § 3 w związku z art. 127 § 3 kpa. Organ nie zastosował się bowiem do wiążącej oceny prawnej uchybiając obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy w aspekcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz właściwego uzasadnienia podjętej decyzji co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn zm.) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.