I OSK 1269/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 857/06 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca do 30 czerwca 2006 r. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 857/06 oddalił skargę A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] wydaną w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca do 30 czerwca 2006 r. Jednocześnie Sąd przyznał adwokatowi kwotę 292,80 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z skarżącemu z urzędu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez samodzielnego referenta w Dziale Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., przyznano A. H. jako osobie niepełnosprawnej, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2006 r. do 30 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu organ przytoczył regulacje ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) - zwanej również ustawą, i stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia. A. H. odwołał się od decyzji, domagając się wypłaty zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od lutego 2005 r. do 17 czerwca 2006 r., przyznanego mu wyrokiem Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję organu niższej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium zacytowało art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazało, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 grudnia 2005 r. sygn. akt [...], którym zmieniono decyzję ZUS z dnia [...] i przyznano A. H. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od lutego 2005 r. do 17 czerwca 2006 r. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji w części powiela przyznane już prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, w pozostałej zaś części przyznaje prawo do świadczenia osobie, co do której nie zebrano wystarczających dowodów, że jest osobą uprawnioną. W aktach sprawy brak jest orzeczenia o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności odwołującego się. Dokument ten jest wymagany jako załącznik do wniosku o przyznanie świadczenia na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Nie konwalidują tego inne dokumenty dołączone do wniosku, tj. sądowa opinia psychiatryczno-psychologiczna z dnia 24 września 2005 r. czy opinia biegłego lekarza Sądu Okręgowego we Wrocławiu o niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji wnioskodawcy. Kolegium uznało, że podmiot (organ) realizujący świadczenia na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia winien wyznaczyć stronie termin na uzupełnienie brakujących dokumentów. Wskazało również, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, prawo to ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Dlatego w sprawie nie było podstaw do ustalenia wnioskowanego świadczenia na okres, jaki został przyjęty w decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wyjaśniło, że organy nie mogą wydać decyzji ustalającej prawo A. H. do zasiłku pielęgnacyjnego przed czerwcem 2006 r., gdyż sąd powszechny już to prawo ustalił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ustanowiony z urzędu pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, podnosząc zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wskazał, że Kolegium wydając decyzję nie wyjaśniło wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie nie uwzględniło, iż w obrocie prawnym znajduje się jeszcze decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] przyznająca skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 lipca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. w kwocie 144 zł miesięcznie oraz za okres od 1 września 2006 r. do 31 lipca 2008 r. w kwocie 153 zł miesięcznie. Decyzja ta była znana organowi. Zdaniem skarżącego dla zachowania ciągłości przysługującego mu zasiłku pielęgnacyjnego należało z zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej wyeliminować jedynie okres od 1 do 17 czerwca 2006 r. Ponadto pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wniesione odwołanie od decyzji przyznającej świadczenie wynikło z nieporozumienia. Skarżący utożsamia decyzję MOPS z dnia [...] z anulowaniem zasiłku uprzednio przyznanego wyrokiem Sądu Okręgowego we Wrocławiu. Sąd postanowieniem z dnia 20 lutego 2007 r. przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ponadto podniosło, że akta nie zawierały decyzji z dnia [...], ponieważ wraz z odwołaniem zostały przekazane organowi przed wydaniem tej decyzji. W związku z zarzutami skargi zaznaczyło, że nie uchyliło decyzji organu pierwszej instancji w części, bo decyzja ta nie miała części. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zakres jego kognicji ogranicza się do badania zgodności zaskarżonego aktu z prawem materialnym i procesowym. W sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa i skarga nie może być uwzględniona. Sąd przytoczył treść art. 138 § 2 k.p.a. podkreślając, że decyzja kasacyjna jest wyjątkiem do zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zapada, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie zauważył, że w aktach sprawy brak jest wymaganego przepisami orzeczenia o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności skarżącego i orzeczenie to nie może być zastąpione innymi dokumentami. Stanowisko takie znajduje oparcie w art. 3 pkt 20 i 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiującym pojęcia umiarkowany stopień niepełnosprawności i znaczny stopień niepełnosprawności oraz trybie przewidzianym dla wydawania orzeczeń w tym przedmiocie. Organ pierwszej instancji nie dysponował orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności skarżącego, a był to istotny brak, który nie mógł być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym. Wychodząc poza zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji zauważył, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Przytacza jedynie treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz stwierdzenie organu, że skarżący spełnia określone w ustawie przesłanki uzyskania świadczenia. Jako nie mające znaczenia dla sprawy Sąd uznał istnienie decyzji z dnia [...], która została wydana z innego późniejszego wniosku i przyznała zasiłek pielęgnacyjny od 1 lipca 2006 r. Na zakończenie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że z uwagi na brak wydzielonych części nie można było uchylić decyzji organu pierwszej instancji w części. Wyrok wydano w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. A. H., reprezentowany przez adwokata R. K., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej powołał się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. , zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania - art. 139 k.p.a. i art. 365 § 1 k.p.c. Wskazując na niniejszy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organ odwoławczy wydał decyzję niekorzystną dla strony odwołującej się, czym naruszył art. 139 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszała rażąco prawa lub interesu społecznego. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 365 § 1 kpa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Skoro skarżący miał ustanowione prawomocnym wyrokiem prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w części okresu objętego sporem, organ wydający decyzję oraz organ odwoławczy naruszył przepis art. 365 § 1 k.p.c. Wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący stwierdził również, że nie jest w stanie wyegzekwować zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego wyrokiem sądu powszechnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142). Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna jedynie w części czyni zadość opisanym wyżej wymogom. Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które są stosowane przez organy administracji w prowadzonym przez nie postępowaniu. Sądy administracyjne, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, stosują środki przewidziane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem skoro Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu art. 139 k.p.a. nie można stawiać mu zarzutu jego naruszenia. Jednocześnie skarga kasacyjna winna wykazywać naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie - tak jak w rozpoznawanej sprawie - odnosić się do naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. Wobec tego omawiany zarzut, jako wadliwie postawiony nie mógł zostać poddany ocenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 365 § 1 k.p.c. należy wskazać, że przepis ten, stanowiący o związaniu nie tylko stron i sądu, który go wydał, ale także innych sądów oraz organów państwowych wywiera określone skutki w sferze materialnoprawnej. Wobec tego jest przepisem prawa materialnego, który dotyczy także sądów administracyjnych. Zatem jego naruszenie stanowi przesłankę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego stawiając zarzut naruszenia art. 365 § 1 k.p.c. należy określić czy naruszenie polega na błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu oraz uzasadnić niniejszą podstawę kasacyjną. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 365 § 1 k.p.c. jako zarzutu naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji nie określa na czym to naruszenie polega. Brak jest również uzasadnienia niniejszego zarzutu. Wobec tego brak jest podstaw pozwalających Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne rozpoznanie wadliwie sformułowanego zarzutu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego - adwokatowi R. K. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.