IV SA/Wa 2438/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.),, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2007r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -uchyla zaskarżoną decyzję- Zaskarżoną przez R. H. do Wojewódzkiego Sądu Admnistarcyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) października 2006r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2006r. Nr (...), którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia (...) sierpnia 2003r. Nr (...), orzekającej o wymeldowaniu R. H. z pobytu stałego w budynku przy ul. (...) w P. Jak wynika z akt administracyjnych z wnioskiem o wymeldowanie R. H. z pobytu stałego z nieruchomości położonej przy ul. (...) w P. w dniu 12 marca 2003r. wystąpili państwo M. F. i I. M. wskazując, że R. H. nie przebywa pod tym adresem, a nowe miejsce pobytu nie jest im znane. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2003r. Nr (...) Burmistrz Gminy P. orzekł o wymeldowaniu R. H. z pobytu stałego w budynku przy ul. (...) w P. R. H. w postępowaniu meldunkowym reprezentowany był przez kuratora w postaci K. K. wyznaczonej postanowieniem Sądu Rejonowego w S. Wydział III Cywilny z dnia (...) czerwca 2003r. sygn. akt (...) W dniu 23 marca 2006r. skarżący R. H. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa podnosząc jednocześnie iż o decyzji Burmistrza Gminy P. dowiedział się dopiero w dniu 22 marca 2006r, gdy rozstrzygnięcie to zostało mu doręczone za pośrednictwem Rzecznika Praw Obywatelskich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) marca 2006r. przekazało podanie zainteresowanego zgodnie z właściwością do Wojewody (...), który pismem z dnia 5 maja 2006r. wezwał R. H. do sprecyzowania złożonego żądania, poprzez wskazanie czy jest to wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia (...) sierpnia 2003r, czy też wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. W odpowiedzi na powyższe R. H. wskazał, że żąda stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Burmistrza Gminy P. i przywrócenie pobytu stałego zameldowania. Postanowieniem z dnia (...) maja 2006r. Wojewoda (...) wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia (...)sierpnia 2003r. o wymeldowaniu R. H. z pobytu stałego, natomiast decyzją z dnia (...) lipca 2006r. odmówił stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia, stwierdzając iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności. Pismem z dnia 30 lipca 2006r. R. H. wniósł odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podnosząc, że decyzja, której stwierdzenia nieważności żąda, została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszenia prawa. Zdaniem odwołującego się Wojewoda (...) obowiązany był rozpatrzyć złożone podanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a nie zwracać się do zainteresowanego z pytaniem czy żądanie to należy uznać za wniosek o wznowienie postępowania, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Pan R. H. wniósł zatem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy P. z dnia (...) sierpnia 2003r. Nr (...). Decyzją z dnia (...) października 2006r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a po rozpatrzeniu odwołania R. H. utrzymał w mocy przedmiotową decyzję Wojewody (...). Rozpatrując zarzut odwołującego się dotyczący nieuzasadnionego wezwania R. H. przez Wojewody (...) do sprecyzowania wniosku z dnia 23 marca 2006r. wskazał, iż działania tego organu było w pełni uzasadnione. Skoro w piśmie, zatytułowanym wniosek, zainteresowany przywołał przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (właściwe dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji), a w dalszej treści tego wniosku wskazywał, iż nie brał udziału w toczącym się postępowaniu o jego wymeldowanie (tj. przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), to organ obowiązany był wezwać stronę do jednoznacznego sprecyzowania żądania. Na podstawie sprecyzowanego żądania strony Wojewoda (...) wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy P., którego celem było zbadanie, czy kontrolowana decyzja (w dacie jej wydania) była dotknięta wadami kwalifikowanymi wyszczególnionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Minister podzielił pogląd Wojewody (...), że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią wady o dużym ciężarze gatunkowym, przy czym wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Podnoszona przez R. H. kwestia braku jego udziału w postępowaniu administracyjnym nie przesądza o wydaniu przez Burmistrza Gminy P. decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego (tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych) czy prawa proceduralnego. Za bezzasadny organ uznał także zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Podstawę prawną decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia (...) sierpnia 2003r., orzekającej o wymeldowaniu pana R. H. z miejsca pobytu stałego, stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 z późn. zm.). Zdaniem organu nie stwierdzono również, aby w przedmiotowej sprawie wystąpiły pozostałe przesłanki, wyszczególnione w art. 156 § 1 Kpa, uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji. Jak słusznie zauważył Wojewoda (...), decyzja Burmistrza Gminy P. skierowana była do stron postępowania, tj. pani M. F., pana I. M. (wnioskodawców postępowania) oraz pani K. K. (ustanowionej przez sąd powszechny kuratorem do reprezentowania nieobecnego w postępowaniu meldunkowym pana R. H.). Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że poza sprawą, odnosząc się do żądania odwołującego się dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy P., należy zauważyć, że postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i wznowienie postępowania nie konkurują ze sobą. Właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie o wymeldowanie pana R. H., zgodnie z art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji tj. Burmistrza Gminy P. Pismem z dnia 30 listopada 2006r. R. H. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję podkreślając, iż postępowanie w przedmiocie wymeldowania toczyło się bez jego udziału. I choć tymczasowo nie przebywał w miejscu stałego zameldowania nie było większych problemów z ustaleniem miejsca jego pobytu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga R. H. zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania w tym przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz ,Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r, V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r, III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując odwołanie R.H. naruszył powyższą zasadę, ograniczając się w zasadzie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanej przez organ pierwszej instancji. Tymczasem skarżący w swoim odwołaniu domagał się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zakończonego decyzją Burmistrza Gminy P. z dnia (...) sierpnia 2003r. Nr (...). Zdaniem odwołującego się Wojewoda (....) obowiązany był rozpatrzyć złożone podanie na podstawie wskazanego przepisu, a nie zwracać się do zainteresowanego z pytaniem czy żądanie to należy uznać za wniosek o wznowienie postępowania, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. I mimo, iż w odpowiedzi na wezwanie Wojewody (...) skarżący odpowiedział, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji, to zarówno z treści wniosku z dnia 23 marca 2006r. jak i z odwołania w sposób nie budzący wątpliwości wynikało, że intencją R. H. jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy P. z dnia (...) sierpnia 2003r. Nr (...). Rażące naruszenie prawa w jego ocenie polegało na przeprowadzeniu postępowania w sprawie wymeldowania go z miejsca stałego pobytu bez jego udziału. Skoro, więc zadaniem organu II instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien rozważyć czy w tej sytuacji nie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z uwagi na jego bezprzedmiotowość ( po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji) i zgodnie z żądaniem strony nadać bieg wnioskowi o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Gminy P. z dnia (...) sierpnia 2003r. Nr (...), przekazując wniosek organowi właściwemu do jego rozpoznania. Jednocześnie zdaniem Sądu nie jest bez znaczenia czy wniosek R.H. z dnia 23 marca 2006r. potraktowany zostanie jako wniosek o wznowienie postępowania, z uwagi na treść przepis art. 148 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2) . Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku i dlatego też działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.