I SA/Bk 101/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 maja 2007 r. sprawy ze skargi [...] Ośrodka Wychowawczego [...] w R. na czynności Zarządu Powiatu S. w przedmiocie obliczenia i przyznania dotacji za okres od stycznia do listopada 2006 r. 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonych czynności, 2. zasądza od Zarządu Powiatu S. na rzecz skarżącego [...] Ośrodka Wychowawczego [...] w R. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Ośrodek Wychowawczy w R. [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na czynności Zarządu Powiatu S. w przedmiocie obliczenia i przyznania dotacji na rzecz Ośrodka za miesiące styczeń – listopad 2006 r. Skarga, wniesiona w terminie, poprzedzona była wezwaniem Zarządu Powiatu S. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie organ stwierdził, że dotacja dla [...] Ośrodka Wychowawczego w R. udzielana jest prawidłowo, w oparciu o art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz uchwały Rady Powiatu S. W skardze czynnościom organu zarzucono naruszenie art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. systemie oświaty, poprzez nieprawidłowe obliczenie wysokości dotacji na rzecz Ośrodka i przekazanie jej w zaniżonej wysokości, a także poprzez nieuwzględnienie wytycznych Ministra Edukacji, który jednoznacznie wskazał, iż pojęcie "średnie wydatki bieżące ponoszone na jednego wychowanka" dotyczą wydatków z danego (aktualnego) roku budżetowego, a nie ubiegłego roku - jak dotychczas błędnie przyjmował Zarząd Powiatu S. Również Wojewoda P. w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. wskazał, że "dotacja przekazywana [...] Ośrodkowi Wychowawczemu w R. przez Powiat S. ustalana jest w sposób nieprawidłowy i powinna być w trybie pilnym skorygowana i uzupełniona". W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2007 r. Ośrodek wniósł o zobowiązanie Zarządu Powiatu S. do zgodnego z prawem obliczenia i przekazania dotacji na rzecz [...] Ośrodka Wychowawczego w R. w wysokości, przypadającej na jednego wychowanka Ośrodka, równej średnim wydatkom bieżącym ponoszonym na jednego wychowanka w MOW "P." w G. tj. w oparciu o faktyczne wydatki w kwocie1981,82 zł miesięcznie, za okres od stycznia do listopada 2006 r., poprzez jej skorygowanie i uzupełnienie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na terenie Powiatu S. nie działa podobna placówka publiczna, z tego względu - zgodnie z oświadczeniem złożonym przez Zarząd Powiatu S., jako podstawę ustalenia dotacji na każdego wychowanka przyjęto średnie bieżące wydatki ponoszone na jednego wychowanka w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w G. (pismo z dnia [...] maja 2006 r. [...]), co odpowiada dyspozycji art. 90 ust. 3 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty. Skarżący podniósł, że Zarząd Powiatu S. - jako wykonawca uchwały budżetowej na rok 2006 oraz uchwały Nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w S. - faktycznie obliczając i przydzielając dotację w 2006 r. przyjmował wartość dotacji na jednego wychowanka Ośrodka w wysokości niższej niż średnie bieżące wydatki ponoszone na jednego wychowanka w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w G., gdy przyznana skarżącemu wartość dotacji odpowiadała - na każdego wychowanka - średnim bieżącym wydatkom w w/w ośrodku z roku 2005. Tym samym doszło do nieuzasadnionego zaniżenia kwoty dotacji i do naruszenia prawa skarżącego do otrzymania dotacji na każdego wychowanka w wysokości równej średnim wydatkom bieżącym ponoszonym na jednego wychowanka w tego samego rodzaju placówki publicznej, zgodnie z art. 90 ust 3a ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu S. stanął na stanowisku, że kwota 2025 zł nie może być przyjmowana do ustalenia wysokości dotacji, jako że ustalenie rzeczywistej kwoty średnich wydatków bieżących dokonuje się dopiero po zamknięciu roku budżetowego, kiedy możliwe jest zebranie danych z poszczególnych miesięcy. Kwotę tę, jako rzeczywistą kwotę średnich wydatków bieżących, MOW "P." w G. (Starostwo Powiatowe w M.) w sposób wiarygodny może podać w roku 2007, co też zostało w niniejszej sprawie uczynione (pismo Starostwa Powiatowego w M. nr [...] z dnia [...].01.2007 r., określające, iż wysokość średnich miesięcznych wydatków bieżących na jedną wychowankę w Ośrodku wyliczona w oparciu o wykonanie na dzień 31.12.2006 r. wynosi 1981,82 zł). Zdaniem organu administracji dotacja na 2006 r., nie może być przyznawana w oparciu o dane, którymi organ w momencie opracowywania materiałów potrzebnych do ustalenia kwoty dotacji jeszcze nie dysponował. W chwili otrzymywania poszczególnych kwot dotacji przez Skarżącego, a więc w roku 2006, nie było wiadomym, jaka kwota odpowiada średnim wydatkom bieżącym w MOW "P." w tym właśnie roku. Informację o wysokości średnich wydatkom bieżących ponoszonych przez MOW "P." w 2005 r. Zarząd Powiatu uzyskał pismem nr [...] z dnia [...].12.2005 r., w którym określono je na kwotę 1585.44 zł, co mogło stanowić jedynie wiarygodną podstawę określenia wysokości dotacji przy uwzględnieniu liczby wychowanków Ośrodka. Organ administracji wskazał też, że jego zdaniem pojęcia "wydatków bieżących", mając na uwadze dyspozycję art.165a ust. 2, 5 i 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, nie należy utożsamiać z mogącym wchodzić w rachubę potocznym rozumieniem tego pojęcia, jako wydatków ponoszonych akurat w danym momencie. Ustawodawca sprecyzował w w/w przepisie, iż przez "wydatki bieżące" rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi, które co organ jeszcze raz podkreślił, można w odniesieniu do średnich wydatków bieżących zdefiniować po zamknięciu okresu, za który wydatki te określa się. Zarząd Powiatu S. podkreślił, że w przedmiotowej sprawie strony obowiązywała uchwała Rady Powiatu S. nr [...] z dnia [...].03.2006 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w S., która w sposób szczegółowy określiła zasady przyznawania dotacji. Zarząd Powiatu S. zakwestionował prawo [...] Ośrodka Wychowawczego w R. do wniesienia skargi do sądu wskazując, że umowę o udzielenie dotacji z dnia [...] stycznia 2006 r. zawarło Towarzystwo [...] z siedzibą w W., które jest właścicielem wspomnianej placówki, a nie sam Ośrodek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W świetle przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest, zatem zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 (tj. niemające charakteru decyzji lub postanowień) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchyla ten akt lub stwierdza bezskuteczność czynności. W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć kwestię legitymacji ośrodka do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na czynność Zarządu Powiatu S. związane z obliczeniem i przyznaniem dotacji dla skarżącego Ośrodka. Zarząd Powiatu S. kwestionując uprawnienia Ośrodka do wniesienia skargi wskazał, że umowę o udzielenie dotacji z dnia [...] stycznia 2006 r. zawarło z nim - Towarzystwo [...] z siedzibą w W., a nie [...] Ośrodek Wychowawczy w R., który wniósł skargę do sądu. Ponadto, powołując się na statut Ośrodka, wskazał, że wszystkie sprawy związane z egzystencją i działalnością Ośrodka wymagają potwierdzenia Inspektora. W myśl postanowień art. 90 ust. 3a w/w ustawy o systemie oświaty, placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości równej średnim wydatkom bieżącym ponoszonym na jednego wychowanka tego samego rodzaju placówki publicznej, pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków, nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Dotacja przekazywana jest w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty). Z treści przytoczonego przepisu wynika, więc wyraźnie, że ustawodawca wprowadził obligatoryjne dofinansowanie niepublicznych placówek, które realizują zadania opiekuńcze i wychowawcze oraz wspomagają realizacje obowiązku szkolnego tj. posiadają szczególny status w porównaniu z innymi placówkami niepublicznymi. Poza sporem w sprawie pozostaje fakt, że [...] Ośrodek Wychowawczy w R. [...] jest niepubliczną placówką oświaty, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przeznaczoną dla młodzieży męskiej niedostosowanej społecznie, wpisaną do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, uprawnioną do otrzymywania na każdego wychowanka dotacji z budżetu Powiatu S. Powyższe potwierdza również Statutu [...] Ośrodka Wychowawczego w R. Ze statutu Ośrodka wynika również, że jego organami są: Dyrektor, który m.in. reprezentuje Ośrodek na zewnątrz (§ 15) i Zespół Diagnostyczno-Resocjalizacyjny oraz to, że każdy z organów ma możliwość podejmowania decyzji w granicach swoich kompetencji (§13).Towarzystwo [...] z siedzibą w W., jest natomiast właścicielem wspomnianej placówki niepublicznej. W związku z powyższym nie powinno budzić wątpliwości, że Ośrodek, jako podmiot uprawniony do otrzymania w/w dotacji miał interes prawny we wniesieniu skargi (art.50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) na czynności związane z jej przyznaniem. Spór w sprawie sprowadza się ponadto do ustalenia wysokości otrzymywanej przez skarżący Ośrodek dotacji. We wspomnianym przepisie przy obliczaniu wysokości dotacji, ustawodawca wyraźnie odwołał się do wydatków bieżących tj. teraźniejszych; przypadających na chwilę obecną (Słownik PWN CD 2000), a więc wydatków ponoszonych na jednego wychowanka w roku kalendarzowym, na który przyznawana jest wspomniana dotacja, dla placówki niepublicznej a nie do wydatków ponoszonych w roku poprzednim. W doktrynie wskazuje się, że pod pojęciem "średnich wydatków bieżących", o których mowa we wspomnianym przepisie należy rozumieć średnią arytmetyczną wydatków, które przewidziano w budżecie danego powiatu na prowadzenie placówek publicznych tego samego rodzaju (por. M. Pilch, komentarz do art. 90, teza 6 w: "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz" Dom Wydawniczy ABC 2006,). Jednoznaczne brzmienie wspomnianego przepisu nie pozwala na jego odmienną interpretację. Z treści odpowiedzi na skargę wynika, że podstawą wyliczenia i wypłaty dotacji dla [...] Ośrodka Wychowawczego w R. [...] za okres objęty skargą tj. styczeń - listopad 2006 r. była nie wysokość bieżących wydatków ponoszonych przez podobną publiczną placówkę działającą na terenie powiatu M. w kwocie 1981.82 zł (patrz pismo Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] stycznia 2007 r.) lecz wysokość wydatków ponoszonych w tej publicznej placówce, na jednego wychowanka w roku poprzednim tj. 2005 w kwocie 1585,44 zł. Powyższe potwierdza słuszność zarzutu o nieprawidłowym naliczeniu i wypłacie dotacji dla niepublicznej placówki, jaką jest [...] Ośrodek Wychowawczy w R. [...]. Zarząd Powiatu S. przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien uwzględnić interpretację w/w przepisu dokonana przez Sąd i wypłacić dotację, za styczeń- listopad 2006 r. w wysokości odpowiadającej średnim bieżącym wydatkom ponoszonym w 2006 r. na jednego wychowanka w podobnej placówce publicznej tj. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym "P" w G. (z uwagi na brak podobnej placówki na terenie powiatu S.), a więc wyliczoną w oparciu o kwotę 1981,82 zł. Odnosząc się do twierdzenia Zarządu Powiatu S., że "strony obowiązywała uchwała Rady Powiatu S. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w S.", Sąd zauważa, że zasady udzielania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 2a-3b ustawy o systemie oświaty, w tym i zasady ustalania jej wysokości określa sama ustawa. Natomiast przepis art. 90 ust. 4 cyt. ustawy o systemie oświaty, będący podstawą do wydania uchwały Rady Powiatu S., na którą powołuje się Zarząd Powiatu S., uprawnia jedynie do określenia trybu udzielenia dotacji, a więc do uregulowania kwestii technicznych przekazania i rozliczenia udzielanych dotacji. Tym samym wspomniana uchwała z dnia [...] marca 2006 r. nie może wprowadzać własnych, odrębnych od rozwiązań ustawowych, zasad udzielania wspomnianych dotacji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.