II SA/Gl 866/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na wprowadzanie substancji do środowiska uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Na skutek wniosku skarżącej K. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "A" w W., Starosta L. przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji pyłów odlewniczych. W wyniku tego postępowania Starosta L. wydał w dniu [...] roku decyzję nr [...] udzielającą pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji pyłów odlewniczych. Wobec nie wniesienia w terminie odwołania decyzja ta stała się ostateczna. Pismem określonym jako "skarga" z dnia [...] roku A. M. – właściciel sąsiedniej nieruchomości – zwrócił się do Starosty L. z wnioskiem o unieważnienie decyzji z dnia [...] roku. W piśmie tym wskazał, iż pozwolenie zostało wydane pomimo, iż zakład skarżącej stanowi samowolę budowlaną jak również doszło na jego obszarze do samowolnej zmiany użytkowania zabudowań gospodarczych. Pismem z dnia [...] roku Starosta L. przekazał wniosek A. M. wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C.. W kolejnym piśmie z dnia [...] roku, tym razem skierowanym bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., A. M. podważył stanowisko Starosty, jakoby nie był stroną w postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Uzupełnił swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] roku wskazując, że została ona podjęta na podstawie nieprawdziwych oraz niepełnych danych. W toku prowadzonego przez SKO w C. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] roku ustalono m.in., że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L. toczy się postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanych [...] na działce skarżącej (odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę) oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów położonych na tej działce. Do dnia [...] roku nie zostało ono jednak zakończone. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło nieważność decyzji Starosty L. z dnia [...] roku. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w istocie potwierdził się fakt, iż obiekty budowlane zostały wykonane samowolnie oraz samowolnie zmieniony został sposób użytkowania obiektów. Świadczy o tym postępowanie prowadzone przed organem nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy zdaniem Kolegium w stosunku do obiektów samowolnie zrealizowanych nieprawidłowe jest orzekanie przez właściwy organ o zezwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, gdyż wydanie takiego zezwolenia możliwe jest jedynie w stosunku do obiektów zrealizowanych zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 129, poz. 902 z póżn. zm.) prowadzący instalację winien wykazać swój tytuł prawny do instalacji. Natomiast z przekazanych akt, zdaniem Kolegium nie można było wywieść tytułu prawnego skarżącej do funkcjonującej instalacji. Powołując się zatem na art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzono nieważność decyzji Starosty L.. Skarżąca pismem z dnia [...] roku wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Wskazała, że w wyniku podjętych przez A. M. działań, w stosunku do prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa przeprowadzonych zostało szereg postępowań kontrolnych nie tylko przez organy nadzoru budowlanego lecz także przez organy inspekcji ochrony środowiska. W toku tych postępowań skarżąca przedkładała szereg opinii, w tym z Sanepidu, Państwowej Inspekcji Pracy i Straży Pożarnej. Wszystkie te opinie były pozytywne, co skutkowało wydaniem pozytywnej decyzji przez Starostę. Zwróciła też uwagę, że A. M. nie jest stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Rozpoznając ten wniosek, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu organ dokonał analizy przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa". Przy tak wskazanych założeniach organ doszedł do wniosku, iż podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że decyzja Starosty L. została wydana z naruszeniem art. 184 ust. 2 pkt. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, który wskazuje, co winien zawierać wniosek o wydanie pozwolenia. Wnioskodawca, bowiem na jego podstawie obowiązany jest m.in. przekazać informację o tytule prawnym do instalacji. Zdaniem Kolegium, skoro postępowanie legalizacyjne obiektu nie zostało zakończone, to prawidłowo skład Kolegium w decyzji z dnia [...] roku uznał, iż pozwolenie może zostać wydane jedynie w stosunku do obiektów zrealizowanych zgodnie z prawem. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że wyczerpana została także przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Wskazało przy tym na przepis art. 11 Prawa ochrony środowiska, w myśl którego decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Ponadto organ podtrzymał swoje stanowisko w kwestii uznania A. M. za stronę postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została wyłącznie w oparciu o przepisy kpa z pominięciem przepisów Prawa ochrony środowiska. Tymczasem zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 3 tej ustawy obiekt nie może być oddany do użytkowania bez uzyskania wymaganych decyzji, w tym decyzji, w stosunku do której stwierdzona została nieważność. To z kolei prowadzi do sytuacji, że decyzja ta jest niezbędna do zakończenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Wskazała, że w toku postępowania legalizacyjnego została uznana za osobę posiadającą tytuł prawny do kontrolowanych obiektów. Odnosząc się do udziału A. M., jako strony w postępowaniu wskazała na art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, iż pomimo znacznego skorygowania zakresu postępowania przez organ nadzoru budowlanego nadal zachodzi sytuacja, w której naruszony zostaje art. 184 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska. Na rozprawie w dniu 11 maja 2007 roku pełnomocnik organu oświadczył, iż w jego ocenie naruszenie art. 184 ust. 2 pkt. 3 Prawa ochrony środowiska wyczerpuje przesłankę nieważności zarówno z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, jak i z art. 156 § 1 pkt. 7 kpa w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy doszło do takiego naruszenia prawa, w tym przypadku ustawy – Prawo ochrony środowiska, którego skutkiem byłoby stwierdzenie nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. Organ, którego decyzje są przedmiotem kontroli dopatruje się takiego stanu rzeczy w naruszeniu w postępowaniu przed Starostą L. art. 184 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska. Otóż przepis art. 184 ust. 2, 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w sposób jednoznaczny określa zakres wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, wskazując enumeratywnie dane, informacje oraz dodatkowe elementy niezbędne do złożenia wniosku. I tak zgodnie z brzmieniem art. 184 ust. 2 pkt. 3 ustawy wniosek o wydanie pozwolenia powinien zawierać m.in. informację o tytule prawnym do instalacji. Analizując zatem konstrukcję tego przepisu należy dojść do wniosku, iż posługuje się on katalogiem zamkniętym, który w sposób precyzyjny wskazuje jakie dane winien zawierać wniosek o wydanie pozwolenia. Uwzględniając z kolei fakt, iż przepis ten poprzez użycie zwrotu "wniosek o wydanie pozwolenia powinien zawierać (...) informację o tytule prawnym do instalacji" ewidentnie wskazuje na wolę ustawodawcy, by informacja ta jedynie ograniczyła się do złożenia stosownego oświadczenia przez wnioskodawcę, nie zaś dołączania na potwierdzenie powyższego stosownych dokumentów, z których to wynikałby tytuł prawny do instalacji. Gdyby tak było - przyjmując zasadę racjonalnego działania ustawodawcy - wprowadziłby on stosowny obowiązek do ustawy. W konsekwencji nieuprawnionym jest stosowanie wykładni rozszerzającej art. 184 ust. 2 pkt. 3 Prawa ochrony środowiska i wywodzenie, iż skoro postępowanie legalizacyjne obiektu skarżącej nie zostało zakończone, to wydane jej pozwolenie w sprawie wprowadzania pyłów i gazów do powietrza nie może się ostać, gdyż można je wydać jedynie w stosunku do obiektów zrealizowanych zgodnie z prawem. Wykładnia art. 184 ust. 2 pkt. 3 w/w ustawy prowadzi przecież do konstatacji, iż wniosek o wydanie pozwolenia winien zawierać jedynie informację o tytule prawnym do instalacji, bez konieczności legitymowania się stosownym dokumentem, co w konsekwencji powoduje, iż wystarczające w tym przedmiocie było jedynie złożone przez skarżącą oświadczenie. Uwzględniając, zatem fakt, iż w postępowaniu przed Starostą L. skarżąca do wniosku o wydanie pozwolenia dołączyła materiały wymagane w art. 184 i art. 221 ustawy Prawo ochrony środowiska należy uznać, iż nie potwierdziła się wskazywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę przesłanka uzasadniająca oddalenie skargi. Skoro bowiem nie doszło do naruszenia art. 184 § 2 pkt. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, to tym samym nie mogła, co oczywiste, zachodzić przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt. 2 (tj. decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), ani tym bardziej przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 7 (decyzja zawierająca wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa) w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na marginesie wskazać jedynie należy, iż nie każde naruszenie prawa jest jego rażącym naruszeniem. Naruszenie prawa ma bowiem cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. "Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95). Wobec powyższego Sąd nie mógł podzielić stanowiska Kolegium, jakoby na skutek wydania skarżącej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji pyłów odlewniczych doszło do naruszenia art. 184 § 2 pkt. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, które to wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 i 156 § 1 pkt. 7 w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska. Niezależnie od powyższego, wobec faktu, iż przedstawione przez organ stanowisko sprowadza się do wniosku, że w stosunku do obiektu samowolnie zrealizowanego nieprawidłowe jest orzekanie przez właściwy organ o zezwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, gdyż wydanie takiego pozwolenia jest możliwe jedynie w stosunku do obiektów zrealizowanych zgodnie z prawem, zasadnym jest podjęcie próby odpowiedzi na pytanie, czy wynik postępowania w sprawie legalności użytkowania obiektów budowlanych, wskazanych przez wnioskodawcę jako miejsce prowadzenia działalności stanowi zagadnienie prejudycjalne w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza. Dokonując próby odpowiedzi na tak postawione pytanie, należy wskazać na omówione wyżej wymogi, jakie stawia art. 184 Prawa ochrony środowiska. Wymogi określone w tym przepisie pozostają w oderwaniu od kwestii legalności wskazanych obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Warunkami bowiem, od których uzależnione jest pozytywne rozstrzygnięcie wniosku jest spełnienie wymogów określonych przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, nie zaś przepisami Prawa budowlanego. Organ właściwy w przedmiocie wydania pozwolenia nie jest kompetentny w sprawach legalności wskazywanych obiektów budowlanych. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku należy prowadzić postępowanie o udzielenie zezwolenia w oparciu o przepisy Prawa ochrony środowiska z pominięciem kwestii legalności obiektów budowlanych, w których prowadzona jest działalność. Nie można jednak stwierdzić w tym postępowaniu faktu legalności bądź nielegalności zrealizowania lub użytkowania obiektów budowlanych bez uprzedniej, ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego. Jeżeli natomiast doszłoby już do wydania takiej decyzji, to i tak nie można by w tym przypadku wywodzić skutków nieważności pozwolenia na gruncie naruszenia art. 184 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, a to z przyczyn wyżej naprowadzonych. Odnosząc się do kwestii przymiotu strony A. M., to stwierdzić przyjdzie, iż organ winien był dokonać analizy tego przymiotu nie tylko na gruncie art. 28 kpa lecz także na gruncie art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który to przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kpa. Sąd nie zajmował się jednak rozstrzygnięciem tej kwestii, a to z uwagi, iż w jego ocenie nie miała ona wpływu na wynik sprawy. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może być bowiem wszczęte przez właściwy organ również z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] roku wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w związku z art. 11 Prawa ochrony środowiska. Wobec faktu, że przepisy określające przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 – 6 oraz ustanowione w przepisach odrębnych mają charakter materialnoprawny, to ich naruszenie powoduje konieczność uchylenia kontrolowanych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., zaś o kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem skarżąca do czasu zamknięcia rozprawy nie złożyła stosownego wniosku (art. 210 § 1 p.s.a.), a jej pełnomocnik obecny na rozprawie oświadczył, że nie wnosi o ich zasądzenie. Rozpoznając sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności ustali, czy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. może zostać ponownie wszczęte na wniosek A. M.. W tym celu zbada, czy przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu. Rozważy także, czy nie zachodzi potrzeba wszczęcia takiego postępowania z urzędu. W przypadku ewentualnego ponownego wszczęcia postępowania organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania, a w szczególności ustali, czy zachodzi któraś z przesłanek powodujących kwalifikowaną wadliwość kontrolowanej decyzji i w zależności od tych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie.