II SA/Kr 23/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Jan Zimmermann WSA (del.) Robert Sawuła (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2007 r. sprawy ze skargi Firmy D. Spółki z o.o. w C. na decyzję Wojewody z dnia 5 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Firmy D. Spółki z o.o. w C. kwotę [...] zł. ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 23/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Firmy D. Spółka z o.o. jest decyzja Wojewody z 5.11.2004r. Nr w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...].2003r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę spółce z o.o. D. w C. dla inwestycji polegającej na budowie 5 domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na dz. [...] i [...] w W. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji wniesionej przez M. S. Wojewoda decyzją z [...].2003r. Nr [...] uchylił powyższą decyzję, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...].2003r. Nr [...]3 Burmistrz Miasta i Gminy W. działający z upoważnienia starosty zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę spółce z o.o. D. w C. na inwestycję, której zakres określono identycznie jak w uchylonej decyzji z [...].2003r. W tzw. rozdzielniku do decyzji – pozwolenia na budowę, określającym podmioty, którym doręcza się decyzję, wymieniono wyłącznie inwestora oraz Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. Akta administracyjne zawierają dokument, z którego wynikać ma, iż dn. [...].2004r. w Starostwie Powiatowym w W. podanie o wznowienie złożył M. S., treść podania została udokumentowana w postaci notatki służbowej, brak określenia osoby sporządzającej tę notatkę, nie jest ona opatrzona także żadną pieczęcią urzędową. Wnioskodawca zarzuca, iż pominięto go jako stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z [...].2003r., wniósł zastrzeżenia odnośnie braku uwzględnienia drogi dojazdowej do działek objętych inwestycją oraz sprzeczność udzielonego pozwolenia z ustalonymi uprzednio warunkami zabudowy odnośnie procentowej wielkości działek przeznaczonych pod zabudowę. W aktach zalega także skarga M. S. wniesiona w dn. [...].2004r., a skierowana do Wojewody , zawierająca żądanie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z [...].2003r. (k.84). Podanie to postanowieniem z [...].2004r. Wojewoda przekazał Staroście W. do rozpatrzenia. Decyzją z [...].2004r. Nr [...] Starosta W. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...].2003r. Decyzję powyższą w wyniku rozpatrzenia odwołania M. S. uchylił Wojewoda własną decyzją z [...].2004r. Nr [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji wskazano, że M. S. przysługuje przymiot strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a podanie o wznowienie winno zostać uwzględnione, o ile nie będą zachodzić przesłanki przewidziane w art.148 k.p.a. Decyzją z [...].2004r. Nr [...] Starosta W. ponownie odmówił wznowienia postępowania wywodząc w szczególności, iż M. S. nie był stroną postępowania zakończonego udzielonym pozwoleniem na budowę – decyzją z [...].2003r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. S., zarzucając, iż starosta nie respektuje oceny przyjętej w uprzedniej decyzji kasacyjnej Wojewody odnośnie przysługującego mu przymiotu strony postępowania. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z [...].2004r. uchylił decyzję Starosty W. z [...].2004r., orzekł o wznowieniu postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z [...].2003r. oraz zobowiązał Starostę W. do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w sprawie. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art.138 § 1 pkt 2 i art.150 k.p.a. oraz art.82 ust.3 Upb. Uzasadniając wydaną decyzję wskazano, że M. S. żąda wznowienia postępowania jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką przeznaczoną pod realizację planowanej zabudowy, przytoczono także definicję strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wywiódł, że postępowanie o wznowienie jest postępowaniem "nowym" w stosunku do postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a w sytuacji jaka miała miejsce w sprawie, wniosek o wznowienie winien skutkować uruchomieniem tego trybu, jeżeli nie zachodzą przesłanki wykluczające wznowienie, w szczególności wynikające z art.148 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka z o.o. D. w C. Skarżąca zarzuca obrazę art.7, art.77§1, art.107 § 3, art.80 i art.147 k.p.a. poprzez błędną interpretację zgromadzonego materiału dowodowego, a także wadliwe uzasadnienie wydanej decyzji, naruszenie art.28 k.p.a. i art.28 ust.2 Upb poprzez błędne przyjęcie, iż właściciel działki sąsiedniej ma przymiot strony w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, naruszenie art.138 § 1 pkt 2, art.149 i art.150 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W petitum skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji albo o stwierdzenie jej nieważności, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca przytaczając treść wydanych rozstrzygnięć wywodzi, iż w ocenie organu I instancji, którą podziela, pozwolenie na budowę ograniczając się do działek nr [...] i [...] skutkować ma tym, że wyłączną stroną postępowania był inwestor. Skarżąca eksponuje ograniczony zasięg oddziaływania inwestycji, wykluczając aby każdoczesny, nawet bezpośredni właściciel działki sąsiedniej, miał uzyskiwać przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w odniesieniu do działki sąsiedniej. Podkreslono, że M. S. nie wykazał przymiotu strony, nadto zachodzić ma tzw. podmiotowa przeszkoda do wznowienia postępowania, która uzasadniać miała na podstawie art.149 § 3 k.p.a. wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja ignoruje treść art.28 ust.2 Upb odnośnie przymiotu strony w postępowaniu budowlanym, a wojewoda opierał się na dyspozycji art.28 k.p.a. Powoływane przez M. S. okoliczności, mające uzasadniać jego przymiot strony uznano za niewystarczające, tu wskazano na orzeczenia judykatury, w których rozróżniano interes prawny od interesu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażane w zaskarżonej decyzji, prezentując pogląd że M. S. niewątpliwie przysługuje przymiot strony. Wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został oddalony postanowieniem WSA w Krakowie z 29.04.2005r., a zażalenie na to postanowienie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w Warszawie postanowieniem z 5.11.2004r. II OZ 696/05. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Ponadto Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa). Przedmiotem oceny legalności jest decyzja organu odwoławczego uchylającego decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania oraz orzekająca o wznowieniu postępowania oraz nakazująca prowadzić postępowanie wznowieniowe organu I instancji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, naruszeniem które Sąd uwzględnił nie będąc związanym zarzutami skargi. Organy rozpoznawały żądanie wznowienia postępowania pochodzące od M. S., który jako właściciel działki sąsiadującej do jednej z działek objętych zamiarem inwestycyjnym, wywodzić miał, iż bez własnej winy nie brał udziału w sprawie zakończonej ostateczną decyzją – pozwoleniem na budowę. Rzecz jednak w tym, że w aktach administracyjnych na k.63 zalega wypis z rejestru gruntów odnośnie działki nr ewid. [...], z którego wynika iż działka ta objęta jest współwłasnością wnioskodawcy wznowienia – M. S. i G. S.. Ten fakt oznacza, że w sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania złożył współwłaściciel działki, rolą organów rozpoznających to podanie było zapewnienie czynnego udziału w sprawie wznowieniowej wszystkim współwłaścicielom tej działki, stosownie do normy art.10 § 1 k.p.a. Cyt. przepis gwarantuje stronie prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, skutkiem naruszenia takiego prawa jest możliwość domagania się wznowienia postępowania na zasadzie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl cyt. przepisu strona ma prawo domagać się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, gdy bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zarówno decyzja I, jak II instancji nie była doręczana G. S., obydwa organy pominęły ją w swym postępowaniu, co dowodzi, iż doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, a to zobowiązywało Sąd do uchylenia decyzji obu instancji. Sprawa dopuszczalności orzekania o wznowieniu postępowania przez organ II instancji rozpoznający odwołanie od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania była przedmiotem uwagi judykatury. W wyroku z 3.06.1988r. IV SA 316/88 (opubl. OSP Nr 7-8/1991, poz.177) NSA stwierdził, iż rozpoznając odwołanie od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, organ odwoławczy – uznając tę decyzję za wadliwą – może orzec co do istoty sprawy, to jest uchylić decyzję organu I instancji i wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, chyba że zachodzą przesłanki wymienione w art.138 § 2 k.p.a. Wyrok ten spotkał się z krytyczną glosą J. B. eksponującego, iż skoro w przepisie art.150 § 1 k.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz do podjęcia decyzji o odmowie wznowienia postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie wydaje się możliwe przenoszenie tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie ma o tyle znaczenia dla kierunku orzekania przez Sąd, iż wskazane powyżej naruszenia prawa procesowego nakazywały wyeliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji z innej przyczyny. Zdaniem Sądu rozstrzyganie kwestii posiadania uprawnień strony przez podmiot domagający się wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., wywodzącego swój interes prawny z faktu własności (współwłasności) działki sąsiadującej z terenem objętym zamiarem inwestycyjnym, nie może nastąpić w fazie wstępnej wznowienia postępowania. Podzielić trzeba te uwagi organu odwoławczego, który w swej decyzji kasacyjnej z [...].2004r. wywodził, iż należy w tej sprawie wznowić postępowanie. Zważyć należy, iż wydając pierwotną decyzję odnośnie pozwolenia na budowę w dn.[...].2003r. Burmistrz Miasta i Gminy W. jako stronę postępowania traktował zarówno M. S., jak i G. S.. Pominięcie wnioskodawcy wznowienia musi zatem być przedmiotem uwagi organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe. Koniecznym jest do tego wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie rozważenie treści decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu. W tym więc zakresie Sąd nie podziela zarzutów skargi odnośnie trafności wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Zauważyć ponadto należy, iż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń odnośnie kwestii zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie przez M. S. Takich ustaleń nie czynił zarówno Starosta W., jak i Wojewoda Kwestia ta wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Rolą starosty będzie zatem wezwanie wnioskodawcy do złożenia oświadczenia odnośnie terminu, w jakim dowiedział się o wydaniu pozwolenia na budowę z [...].2003r. Sprawa ta ma o tyle znaczenie, że należy wyjaśnić, czy w dacie złożenia przez M. S. skargi, w której wywodzi iż bezzasadnie pominięto go jako stronę w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, decyzja taka była już decyzją ostateczną. Akta nie zawierają zwrotnego potwierdzenia odbioru pozwolenia na budowę przez spółkę D., na decyzji znajduje się tylko pieczęć prezesa zarządu spółki, ale podpis ten nie jest opatrzony żadną datą. Należy zatem dążyć do wyjaśnienia w jakiej dacie pozwolenie na budowę z [...].2003r. stało się decyzją ostateczną. Brak wyjaśnienia tych kwestii w aspekcie dopuszczalności samego wznowienia postępowania stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a to art.7 i 77 § 1 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy 9art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art.152 Ppsa wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na czas do jego uprawomocnienia się. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.200 Ppsa.