II SA/Łd 187/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2007 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. S. kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z częścią biurowo – socjalną (składowanie tekstyliów) o powierzchni zabudowy około 1800 – 1850 m2, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 27/29 na działkach oznaczonych numerami: 24, 25/1 i 57. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja nie spełniała warunku tzw. dobrego sąsiedztwa sformułowanego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu brak było wzorców, których gabaryty pozwoliłyby na ustalenie cech dla planowanego zamierzenia budowlanego. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikało, iż dominującą funkcją obszaru analizowanego jest funkcja mieszkaniowo – usługowa, tworzona przez małe biznesy rodzinne, zlokalizowane w budynkach jednorodzinnych z towarzyszącymi budynkami usługowymi lub budynkach jednorodzinny z wbudowaną funkcją usługową. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż działki sąsiednie zabudowano budynkami mieszkalnymi w zabudowie wolnostojącej i budynkami usługowymi. W ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja nie zachowywała takich parametrów jak wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz wysokość i szerokość elewacji frontowej. Wskaźnik zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wynosił ok. 0,35, podczas gdy średni wskaźnik obszaru analizowanego wynosił 0,17; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym nie przekraczała 8 m, podczas gdy planowany obiekt w najwyższej części ma 12 m wysokości. Ponadto wnioskowana szerokość elewacji frontowej przewyższała wskazane jako maksymalne 20 m. Podkreślono także, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem brak jest wielkogabarytowych obiektów magazynowych, a także obiektów o wysokości powyżej jednej kondygnacji. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca wskazał, iż w obszarze analizy urbanistycznej posadowiony jest zespół handlowo – usługowy A dostępny z tej samej drogi publicznej, zlokalizowany dokładnie naprzeciw planowanej inwestycji, o znacznie większej powierzchni zabudowy niż planowana. Zwrócił również uwagę, iż architektura planowanego budynku znacznie odbiega od standardowej architektury obiektów magazynowych, a istniejąca szata roślinna znacznie ograniczy jej ekspozycję. Jednocześnie zadeklarował ograniczenie ilości kondygnacji w części biurowej z trzech do dwóch i zmniejszenie o dwa metry wysokości planowanego budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. – w następstwie rozpoznania powyższego odwołania – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, iż sąsiedztwo terenu objętego wnioskiem (po tej samej stronie ul. A) stanowią działki zabudowane budynkami mieszkalnymi i usługowymi, a także mieszkalno – usługowymi o szerokości elewacji frontowej od 6,5 do 11 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 4 do 6 m i wysokości kalenicy od 4,5 do 7,5 m, przy różnej geometrii dachów. Po drugiej stronie ul. A posadowiono natomiast zespół handlowo - usługowy A – o parametrach typowych dla powierzchniowo dużych obiektów handlowych – szerokości elewacji frontowej 110 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 8 m i wysokości kalenicy 8 m. Organ odwoławczy podzielił pogląd Prezydenta Miasta Ł., iż zarówno A jak i inne obiekty usługowe znajdujące się w obszarze analizowanym nie mogą stanowić wyznacznika dla planowanej zabudowy, szczególnie w zakresie niektórych parametrów oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazał, że planowana inwestycja stanowi wprawdzie kontynuację funkcji usługowej istniejącej na omawianym terenie, ale nie zachowuje niektórych cech zabudowy tam istniejącej. Dotyczy to wskaźnika zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Analiza wykazała bowiem, iż średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 0,17, zaś dla planowanej inwestycji około 0,35. Ponadto maksymalna wysokość zarówno górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i kalenicy budynków z obszaru analizowanego nie przekracza 8 m. Przy czym budynki położone po tej samej stronie ul. A, w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, mają parametry jeszcze bardziej odbiegające od planowanych. Organ odwoławczy wskazał, że skoro jedna z przesłanek (przesłanka dobrego sąsiedztwa) nie została spełniona, to skutkowało to brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W konkluzji wskazano, że podniesiona przez odwołującego się kwestia ewentualnej zmiany parametrów planowanego budynku stanowiła w istocie nowy wniosek, mogący stanowić ewentualnie przedmiot nowego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W dniu 15 stycznia 2007 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na tę decyzję, żądając uchylenia zarówno jej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisu art. 61 par. 1 pkt.1, w związku z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w obszarze analizy architektoniczno – urbanistycznej znajduje się obiekt handlowy A dostępny z tej samej drogi publicznej o powierzchni zabudowy kilkakrotnie przekraczającej powierzchnię zabudowy wnioskowanej inwestycji. Zarzucił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. błędnie uznało, że zarówno A jak i inne obiekty usługowe znajdujące się w obszarze analizowanym nie mogły stanowić wyznacznika dla planowanej zabudowy, szczególnie w zakresie niektórych parametrów oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem strony skarżącej wysokość planowanego obiektu tylko nieznacznie przekraczała wysokość budynków na analizowanym terenie (około 0,5 metra) nie zaburzając dialogu przestrzennego. Skarżący podniósł ponadto, że planowany budynek nie jest typowym budynkiem magazynowym, ale jest stylizowany i doskonale wkomponowany w architekturę terenu. Zarzucił, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdziło, że wnioskowany budynek stanowił wprawdzie kontynuację funkcji usługowej istniejącej na omawianym terenie, ale nie zachowywał niektórych cech zabudowy tam istniejącej. Jak wykazała przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna, wnioskowana inwestycja nie zachowywała takich parametrów jak wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz wysokość i szerokość elewacji frontowej. Wojewódzki Są Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej ale również decyzji ją poprzedzającej. Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji publicznej w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiąc w przepisie art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z punktu widzenia warunków, które zdecydowały o odmowie ustalenia warunków zabudowy w zaskarżonej decyzji omówienia wymaga przesłanka tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" opisana w przywołanym powyżej przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy bowiem wyprowadzić wniosek, iż strona skarżąca domagając się wydania decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji spełniła wszystkie pozostałe przesłanki uzasadniające pozytywne załatwienie złożonego wniosku. Konkluzja organów wyprowadzona w tym zakresie nie wzbudza uwag krytycznych. Analizując przesłankę "dobrego sąsiedztwa" należy raz jeszcze wskazać na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, który pozwala organowi wydać decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W dalszej części przepis ten odwołuje się do kryteriów, które mają określać wymagania nowej, projektowanej zabudowy wskazując na konieczność kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Uszczegółowienie powyższych warunków kształtowania nowej zabudowy zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określające wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy powyższego rozporządzenia jednoznacznie stanowią, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (par. 3 wskazanego powyżej rozporządzenia). Jednoznacznie wynika z powyższych zapisów, iż ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest jedynie po analizie całego obszaru wyznaczonego w sposób wskazany w przepisach zarówno ustawy jak i rozporządzenia, a więc po obu stronach drogi publicznej, przy której znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków nowej zabudowy. W niniejszej sprawie nie wzbudza poważniejszych zastrzeżeń sądu poprawność wyznaczenia obszaru analizowanego. Co prawda przepis ust. 3 pkt 2 wskazanego powyżej rozporządzenia mówi o tym, iż obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a organy nie wyjaśniły jakimi kryteriami kierowały się wyznaczając w niniejszej sprawie minimalną wielkość obszaru analizowanego, to powyższe naruszenie prawa uznać należy za mało istotne mając na uwadze, iż zabudowa i sposób zagospodarowania nieruchomości w wyznaczonym obszarze i tak dawał możliwości wszechstronnej analizy. Uwagi krytyczne, które dyskredytują wydane decyzje administracyjne odnoszą się natomiast do sposobu przeprowadzonej analizy architektonicznej. Brak jest w prawie powszechnie obowiązującym regulacji, które pozwalałyby organowi administracji dokonać analizy architektonicznej z uwzględnieniem tylko niektórych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu. Taka natomiast sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Bez wątpienia był organom znany fakt, iż w obszarze analizowanym znajduje się wielkopowierzchniowe centrum handlowe. Wyłączenie tego obiektu z dokonanej analizy cech i funkcji terenu jest zupełnie dowolne i bezpodstawne. Okoliczności, które legły u podstaw takiego zachowania organów obu instancji nie zostały w jakikolwiek sposób umotywowane w uzasadnieniu wydanych decyzji. Organ odwoławczy bez jakiejkolwiek głębszej refleksji wskazał jedynie, iż zgadza się w tej kwestii ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. W tym zakresie niewątpliwe uzasadnienia decyzji obu instancji urągają przepisowi art. 107 par. 3 k.p.a.. Niezależnie jednak od powyższego zarzutu podkreślić wypada, iż zachowanie organów w kwestii zakresu przeprowadzonej analizy architektonicznej narusza przepisy o ocenie materiału dowodowego. W toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. (art. 7 k.p.a.) Obowiązkiem organu administracji jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 par. 1 k.p.a.), a uznanie określonej okoliczności za udowodnioną możliwa jest jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Pomijając w dokonanej analizie architektonicznej niektóre elementy wskazujące na dotychczasowe funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny organy niewątpliwe naruszyły prawo o postępowaniu w sposób istotny, wpływający na treść wydanych rozstrzygnięć. Przepisy wskazywanego już powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają między innymi wskaźnik wielkości zabudowy, szerokość elewacji frontowej, czy też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Przy czym przepisy rozporządzenia wskazują, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 5 pkt 1 rozporządzenia). Zapis ten wskazuje, iż średni wskaźnik tej wielkości służy jedynie wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Nie jest więc tak, jak zdaje się wynikać z uzasadnień kwestionowanych decyzji, iż aby móc wydać decyzję o warunkach zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy musi być równy średniemu wskaźnikowi dotychczasowej powierzchni zabudowy. Taki sposób rozumowania jest niemożliwy do zaakceptowania i prowadzi do absurdalnych wniosków. Co więcej z samego przepisu ust. 3 pkt 2 omawianego rozporządzenia jednoznacznie wynika, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy architektonicznej. Tym samym zastosowana w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej bardzo formalna, żeby nie powiedzieć wręcz formalistyczna ocena możliwości kształtowania nowej zabudowy na przedmiotowej działce z punktu widzenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Podobne zarzuty można byłoby podnieść wobec kryterium szerokość elewacji frontowej. Przepis ust. 6 omawianego rozporządzenia wskazuje, iż szerokość tą wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Przy czym tutaj również dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy architektonicznej. (ust. 6 pkt 2 rozporządzenia). W tym jednak przypadku analiza architektoniczna uwzględnia obiekt sklepu wielkopowierzchniowego i tym samym planowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej plasuje się poniżej średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. O ile z powyższą konkluzją organów wypada się bez wątpienia zgodzić, o tyle zdziwienie budzi niekonsekwencja organów, które dla oceny tego kryterium uwzględniały sąsiedztwo sklepu wielkopowierzchniowego, a przy analizie chociażby wskaźnika zabudowy odstąpiły od tego parametru. Taki sposób postępowania przełamuje zasadę nakazującą organom administracji prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.) Przepisy omawianego rozporządzenia odnosząc się natomiast do kryterium wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazują, iż wysokość tą wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W tym zakresie również dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy architektonicznej (ust. 7 rozporządzenia). Analiza powyższej regulacji prawnej wskazuje, iż pierwszeństwo przy wyznaczaniu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma przedłużenie krawędzi elewacji frontowych istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich. Dopiero gdy wysokości tej nie da się ustalić w powyższy sposób z uwagi na uskok, to wysokość tą ustala się na podstawie średniej wysokości występującej na całym obszarze analizowanym. Analiza architektoniczna dokonana w niniejszym postępowaniu powołuje się na "średnią wysokość" ale jednocześnie nie wskazuje na występowanie uskoku, którego istnienie uniemożliwiałby dopiero wyznaczenie tej wysokości jako przedłużenia krawędzi elewacji frontowych istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich. Z powyższego punktu widzenia wskazać wypada, iż wskazanie przez organy powyższego kryterium nowej zabudowy nie odpowiada prawu. Co więcej brak uwzględnienia w "średniej wysokości" wszystkich wielkości znajdujących się w obszarze analizowanym deprecjonuje i tą wielkość. W powyższym zakresie wskazać również należy i na to, iż skarżący zmodyfikował swój pierwotny wniosek i we wniesionym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji ograniczył wysokość budynku o 2 m. Okoliczność ta winna być przedmiotem analizy organu odwoławczego, którego rola zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w przepisie art. 15 k.p.a. nie ogranicza się wyłącznie do kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji lecz do powtórnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w jego całokształcie. Z powyższego punktu widzenia oczywistym nadużyciem ze strony organu odwoławczego jest kierowanie skarżącego na drogę kolejnego postępowania administracyjnego z nowym zmodyfikowanym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe naruszenie fundamentalnej dla postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności rozumianej jako dwukrotne zbadania tej samej sprawy przez organy różnych szczebli instancyjnych i tym samym zaniechanie zbadania sprawy przez organ odwoławczy z punku widzenia nowych okoliczności, pojawiających się w ramach tego samego postępowania, uznać należy za istotne naruszenia przepisu art. 15 k.p.a.. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą uznając, iż stwierdzone naruszenie prawa miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej. .