I OSK 842/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. M. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2216/05 w sprawie ze skargi A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. M. V. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na podstawie dekretu o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. M. V. kwotę 280 ( słownie: dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2216/05 oddalił skargę A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. M. V. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na podstawie dekretu o reformie rolnej. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie z wniosku A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. M. V. o uznanie, że część nieruchomości ziemskiej "D." obecnie działki ewidencyjne Nr 38, 39 i 42 z obrębu 1-05-46 objęte księgą wieczystą KW Nr 149019 oraz działki ewidencyjne Nr 5, 14, 15 i 16 z obrębu 1-05-35 objęte księgą wieczystą KW Nr 149021 nie podlegały działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał wymienioną wyżej decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawcy są spadkobiercami A. B., który był właścicielem majątku pod nazwą "D." inw. Nr 9355 o ogólnej powierzchni 11 066 morgów 213 prętów, tj. 6 197,36 ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że nieruchomość ziemska "D." została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Stwierdził, że przepisy wykonawcze do tego dekretu, tj. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U Nr 10, poz. 51 ze zm.), przewidziały możliwość złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zestawienie jednak treści § 5 z § 6 tego rozporządzenia wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 dotyczyć może wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. W związku z powyższym przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych - nie może natomiast dotyczyć jedynie części nieruchomości. Organ stwierdził, iż złożony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku części nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Minister podkreślił, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia, przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Brak jest natomiast podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest wyłączona z przejęcia. Z tego względu organ uznał, że Wojewoda [...] zasadnie umorzył postępowanie wywołane wnioskiem następców prawnych byłego właściciela nieruchomości. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. M. V. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie wymienionej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię ignorującą ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, polegającą na braku jakichkolwiek ustaleń, czy nieruchomość będąca przedmiotem wniosku stanowiła część "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu powołanego przepisu i czy była "funkcjonalnie związana" z pozostałą częścią majątku oraz przepisu § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania wymienionego wyżej dekretu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że powołany przepis nie daje podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w innych sprawach, aniżeli rozstrzygnięcia o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego, w tym do ustalenia przez organ administracyjny, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest nieruchomością ziemską i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego. W skardze postawiono też zarzut błędnej interpretacji art. 2 ust. 1 dekretu, poprzez stwierdzenie, że wszelkie nieruchomości spełniające warunki dotyczące areału określone w powyższym przepisie przechodziły z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa, niezależnie od ich przeznaczenia, niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności poprzez zaniechanie ustalenia, czy objęte wnioskiem grunty "były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej" przez rolników małorolnych i czy nadawały się do " nadziałów ", naruszenie art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2216/05, skargę A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. M. V. oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit.e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź l00 ha powierzchni ogólnej, bądź 50ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał l00 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r. Sąd I instancji podkreślił, że zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art.2 ust. 1 lit. e) dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz.233 ze zm.). Przepisy wykonawcze do tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. w jego § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu powodowało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenie Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany. Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony, organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e)" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno-gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego, w ocenie Sądu I instancji, jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem "dana nieruchomość", jaki zawiera § 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Z tego względu Sąd I instancji przyjął, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość (z uwagi na swój charakter) nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Sąd rozpoznający sprawę stwierdził, że w § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust. 1 Iit. e) zostały faktycznie przejęte przez państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowania przed sądem powszechnym czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym czy też w powództwie o ustalenie prawa. Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A. H. B., E. M. N., A. R., A. V., J. M. V. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik skarżących wniósł o: 1. zmianę zaskarżonego orzeczenia, poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...], ewentualnie – w przypadku uznania, że § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. wydany został bez należytego upoważnienia ustawowego (wadliwie określonego przez art. 20 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej) lub też przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz § 5 rozporządzenia jest niekonstytucyjny lub utracił moc prawną – uznanie, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, względnie 2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej według norm prawem przepisanych. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. a) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na błędne przyjęcie, że wniosek o ustalenie, iż wymieniona w nim nieruchomość z uwagi na swój charakter nie była nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu rolnego, a zatem nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu rolnego, nie podlega rozpoznaniu na drodze administracyjnej, podczas, gdy stanowisko takie jest sprzeczne z treścią § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51), b) nierozpoznanie istoty sprawy poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutów zawartych w skardze mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. zarzutu niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. a w szczególności art. 168 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, 2. przepisów prawa materialnego: a) § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu, poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż przepis § 5 rozporządzenia nie daje podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w innych sprawach, aniżeli rozstrzygnięcia o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego, w sytuacji gdy § 6 rozporządzenia, nakłada na wnioskodawcę nie tylko obowiązek wskazania areału, ale także rodzaju użytków odnośnie nieruchomości objętej wnioskiem, b) naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) oraz art. 2 ust. 2 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię ignorującą ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, a polegającą na braku jakichkolwiek ustaleń w zakresie okoliczności, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła cześć "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu tego przepisu i to "funkcjonalnie związaną" z pozostała częścią majątku, c) naruszenie art. 2 ust. 1 dekretu, poprzez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, że wszelkie nieruchomości spełniające warunki dotyczące areału określone w powyższym przepisie przechodziły z mocy samego prawa na własność Skarbu Państwa, niezależnie od ich przeznaczenia, d) naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) wskutek jego niezastosowania, a przez to pozbawienie skarżących decyzją Wojewody [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości) stanowiącej własność A. B. - spadkodawcy skarżących, Dodatkowo autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji nieuwzględnienie jednolitego i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (w tym wyroku z dnia 5 marca 2003 r., wydanego w sprawie sygn. akt. IV SA 1593/02) oraz błędne zastosowanie w niniejszej sprawie niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a to wbrew jednolitemu i utrwalonemu w orzecznictwie stanowisku, zgodnie z którym nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy pozbawiające prawa własności (tak SN w wyroku z dnia 6 marca 1998 r., sygn. akt II CKN 393/97, opubl. w OSP 1998/10/171, NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 1995 r., sygn. akt II SA 1400/94, opubl. Wokanda 1996/3/32 oraz SN w wyroku z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92, opubl. w OSP 1993/3/47). Nadto, niezależnie od powyżej podniesionych zarzutów, pełnomocnik skarżących zarzucił nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane bez podstawy prawnej lub zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem: a) dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako tzw. "nie-akt", a więc twór mający jedynie pozory aktu, tj. dokument nie mający umocowania w systemie prawa polskiego, a więc wydany przez organ oczywiście pozakonstytucyjny (PKWN) i bez wymaganego prawem trybu uchwalania, a zatem przez organ nieuprawniony do wydawania jakichkolwiek przepisów pozbawiających prawa własności nie mógł stanowić podstawy do nacjonalizacji przedmiotowej nieruchomości ani podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie; względnie, że: b) art. 2 ust. 1 i ust. 2 tego dekretu jest sprzeczny z następującymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: art. 2, art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3, art. 32, art. 2, art. 32 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 32 oraz z art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) i nie mógł stanowić podstawy prawnej do nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, albo że: c) art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu utracił moc prawną, a tym samym brak jest podstaw prawnych do orzekania przez organy administracji o podpadaniu bądź niepodpadaniu określonej nieruchomości pod działanie tego przepisu dekretu, albo też że: d) § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako że został on wydany bez należytego upoważnienia ustawowego (wadliwie określonego przez art. 20 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej) w zakresie, w jakim wyłącza drogę sądową rozstrzygania sporów o własność na rzecz drogi administracyjnej, konsekwencją czego tryb administracyjny w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania, a więc zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekali bez wymaganej podstawy prawnej (art. 6 k.p.a.) [tak samo glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2582/98, "Rejent" z 2001 r., z. 12, s. 124-129]. Pełnomocnik skarżących dodatkowo podniósł w skardze kasacyjnej, że w sprawie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości związane z ustaleniem, czy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., daje podstawę do prowadzenia postępowania administracyjnego także w innych sprawach, aniżeli rozstrzygnięcia o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego, w tym do ustalenia przez organ administracyjny, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest nieruchomością ziemską i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego, a w związku z istniejącą rozbieżnością w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co zwraca uwagę sam Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zachodzi konieczność jego wyjaśnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) jest trafny. Przepis ten może bowiem stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tak Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, ONSA i WSA 2006/5/123). W przywołanej Uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że z zestawienia przepisów § 5 i § 6 cyt. rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym, nadająca się do przeznaczenia na cele wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, przyjęcie przez ten Sąd, że przewidziana w § 5 rozporządzenia decyzja może rozstrzygać wyłącznie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) cyt. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego ze względu na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż żądanie wydania orzeczenia o tym, czy część nieruchomości ziemskiej "D." położonej w [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne o numerach 38, 39 i 42 z obrębu 1-05-46 objęte księgą wieczystą KW Nr 149 019 oraz działki ewidencyjnej o numerach 5, 14, 15 i 16 z obrębu 1-05-35 objęte księgą wieczystą KW Nr 149 021, podlegała (czy też nie) działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) cyt. dekretu, stało się sporem o prawa rzeczowe – sprawą cywilną, do której rozpoznania właściwy jest sąd powszechny. Podkreślić należy, iż prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, zwanego dalej k.p.c. Zgodnie jednak z art. 2 § 1 i art. 3 k.p.c., rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) cyt. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, do kompetencji organów administracji publicznej jest przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Stosownie do tego przepisu, organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od którego decyzji przysługuje odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Jak słusznie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej Uchwale 7 sędziów, przyjęcie poglądu przedstawionego w wyroku Sądu I instancji prowadziłoby w konsekwencji do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) cyt. dekretu. O tym bowiem, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) tam określonym, miałby orzekać organ administracji publicznej, a o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części), miałby rozstrzygać sąd powszechny. Nie znajduje to, w ocenie Sądu, uzasadnienia w analizowanych przepisach dekretu ani rozporządzenia. Z powyższych względów zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji § 5 w zw. z § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 2 ust. 1 lit. e) tegoż dekretu. Zarzut natomiast nieuwzględnienia przez Sąd I instancji tego, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie został przez autora skargi kasacyjnej powiązany z żadnym przepisem ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższy błąd uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Warszawie.