II GSK 132/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Urszula Raczkiewicz Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2230/06 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2230/06 oddalił skargę J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Powyższą decyzją utrzymano w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], którą nałożono na J. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F.P.H. "E." karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. (dalej jako WITD w L.), działając w oparciu o art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym zawiadomił J. J., o wszczęciu postępowania kontrolnego w przedsiębiorstwie. Zakres kontroli został określony przepisami art. 50 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy o transporcie drogowym i dotyczył okresu od dnia 1 stycznia 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. Po podjęciu kilku nieudanych prób kontroli przedsiębiorstwa J. J. (w dniach: [...] listopada 2005 r., [...] grudnia 2005 r. i [...] stycznia 2006 r.), pismem z dnia [...] lutego 2006 r., działając na podstawie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. WITD w L. zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektora Pracy w L. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wobec Firmy J. J. i zabezpieczenie oraz przekazanie dla potrzeb WITD ewidencji czasu pracy pracowników, w tym list obecności, akt osobowych i wykazów wszystkich zatrudnionych kierowców za okres od dnia 1 stycznia do 31 sierpnia 2005 r. Po otrzymaniu odpowiedzi i wnioskowanych dokumentów organ w dniu [...] marca 2006 r. sporządził protokół z kontroli stwierdzający, iż kontrolowany przedsiębiorca nie okazał do kontroli łącznie 568 sztuk "wykresówek" za okres objęty kontrolą. Ustosunkowując się do treści protokołu kontroli, strona skarżąca podniosła, że nie były wykonywane w siedzibie przedsiębiorstwa żadne czynności kontrolne przez inspektorów WITD w L. oraz wskazała, iż brak możliwości przeprowadzenia kontroli wynikał z przepisu art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), który określa długość trwania postępowań kontrolnych w ciągu roku u przedsiębiorcy na osiem tygodni. Wobec ustaleń protokołu kontroli WITD w L. w dniu [...] kwietnia 2006 r. wydał decyzję, mocą której nałożył na J. J. F.P.H. "E." karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał m. in., że w aktach osobowych pracowników zatrudnionych na stanowiskach kierowców brakowało pisemnych oświadczeń o wymiarze zatrudnienia. Skarżący, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 11 ustawy o czasie prawy kierowców nie ustalił rozkładów czasu pracy kierowców na okresy co najmniej dwutygodniowe. W zakładzie nie prowadzono ewidencji czasu pracy kierowców w rozliczeniu tygodniowym. Przedstawione karty ewidencji czasu pracy nie były prowadzone na bieżąco i prawidłowo, bowiem wydruków tych kart dokonano podczas kontroli a w kartach nie odnotowywano pobytu kierowców w podróży służbowej. Nadto ewidencja czasu pracy nie była prowadzona rzetelnie, gdyż nie zaznaczano w niej czasu faktycznie wykonanej pracy, nie wykazywano czasu pracy w godzinach nadliczbowych i w porze nocnej. Biorąc pod uwagą ilość zatrudnionych kierowców oraz analizowane dokumenty dotyczące czasu ich pracy organ dokonał szczegółowych wyliczeń dotyczących dni pracy tych kierowców, za które przedsiębiorca powinien okazać "wykresówki" lub stosowne zaświadczenie. Łączna krotność stwierdzonego naruszenia wyniosła 568 dni pomnożone przez 300 zł, co dało kwotę 170.400 zł kary pieniężnej, zmniejszonej do kwoty 30.000 zł stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania J. J. wydał w dniu [...] października 2006 r. decyzję, którą utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Głównego Inspektora okoliczność, że protokół kontroli a także decyzja sporządzona została nie w oparciu o ustalenia własne WITD, lecz ustalenia dokonane w innym postępowaniu przeprowadzonym przez inny organ, nie może być uznana jako okoliczność stanowiąca podstawę do uwzględnienia odwołania. Organ prowadząc postępowanie administracyjne ma bowiem prawo m.in. występowania z zapytaniami do innych organów administracji, o ile ma to związek z prowadzonym postępowaniem. W niniejszym przypadku organ został zmuszony do skorzystania z pomocy innego organu - Państwowej Inspekcji Pracy, ponieważ kontrolowany przedsiębiorca unikał współpracy z organem i nie przedstawił wszystkich żądanych dokumentów. Dopiero dokumentacja nadesłana przez Państwową Inspekcję Pracy, pozwoliła zakończyć kontrolę i rozstrzygnąć sprawę co do istoty poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Na powyższą decyzję J. J. F. P. H. "E." złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Oddalając skargę J. J., Sąd I instancji stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny odnośnie zaistnienia stwierdzonych naruszeń nie budzi zastrzeżeń. Podstawowym elementem tego stanu faktycznego był protokół kontroli sporządzony w dniu [...] marca 2006 r. oraz otrzymane przez organ z Państwowej Inspekcji Pracy dokumenty. Sąd zauważył, iż w piśmie z dnia [...] marca 2006 r. skierowanym przez Państwową Inspekcję Pracy do WITD stwierdzono, że "Pracodawca podczas kontroli złożył w formie pisemnej oświadczenie, iż nie posiada tarcz rejestrujących czas pracy kierowców, co spowodowało, że inspektor pracy nie mógł ustalić faktycznego czasu pracy kierowców". Mimo możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie skarżący nie ustosunkował się do tych kwestii. Sąd I instancji nie podzielił zastrzeżeń skarżącego odnośnie naruszenia przepisów postępowania przez oparcie decyzji o ukaraniu na dokumentach uzyskanych z Państwowej Inspekcji Pracy - skoro wymagane wykresówki nie zostały okazane przez przedsiębiorcę. Nie podzielił też zarzutu skarżącego, iż w takiej sytuacji skorzystanie z dokumentów uzyskanych od innego organu było równoznaczne z naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym. Stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednocześnie w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że organ administracji publicznej przy zbieraniu materiału dowodowego albo czyni to z własnej inicjatywy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub przedstawione przez stronę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak w aktach sprawy postanowienia dowodowego dotyczącego dowodów zgromadzonych przez Państwową Inspekcję Pracy stanowił naruszenie przepisów k.p.a. o postępowaniu dowodowym, lecz nie w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca o przeprowadzeniu takiego dowodu została powiadomiona w drodze doręczenia jej protokołu kontroli, w którym kwestia ta została opisana. Ponadto, postanowienia takie nie są zaskarżalne zażaleniem ani też tych postanowień nie doręcza się stronom z uzasadnieniem. W związku z tym wykorzystanie dokumentów zgromadzonych przez inny organ bez wydania oddzielnego postanowienia dowodowego nie stanowiło uchybienia formalnego mogącego mieć decydujący wpływ na prawidłowość rozpoznania sprawy przez organ, w szczególności nie pozbawiło strony możliwości oddzielnego zaskarżenia takiego postanowienia, a zatem przepis art. 15 k.p.a. nie został naruszony. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego odnośnie naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W nawiązaniu do tej okoliczności strona skarżąca utrzymywała, iż czas trwania czynności kontrolnych w przedsiębiorstwie takim jak przedsiębiorstwo skarżącego nie może przekraczać w ciągu roku kalendarzowego ośmiu tygodni. Na tej podstawie strona odmówiła poddania się kontroli twierdząc, iż organ przekroczył ustawowy termin do jej przeprowadzenia. Stanowisko to Sąd uznał za błędne. Od powyższego wyroku J. J. F. P. H. "E." wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył przedmiotowe orzeczenie w całości, zarzucając mu w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, po. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie szeregu przepisów, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, a także art. 123 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, iż pomimo wskazywania na okoliczność niewydania przez organ administracyjny postanowienia w przedmiocie dopuszczenia dowodu z ustaleń kontroli dokonanej przez Państwową Inspekcję Pracy, rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane w oparciu o te ustalenia. Nadto poddano w wątpliwość, czy inny organ niż przeprowadzający kontrolę może przyjmować ustalenia tej kontroli za własne a w dalszej kolejności stosować kary pieniężne, nie przeprowadzając merytorycznego postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, według WITD J. J. nie przedstawił dokumentów świadczących o przebywaniu kierowców na zwolnieniu lekarskim lub urlopie, zaświadczeń wymaganych przepisem art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, list obecności jak i ewidencji czasu pracy. Natomiast według Państwowej Inspekcji Pracy skarżący prowadził taką dokumentację, tylko w sposób niewłaściwy i to jedynie w zakresie ewidencji czasu pracy w zakresie właściwego rozliczania czasu pracy. Inspektor pracy przeprowadzający kontrolę nie zażądał od J. J. przedstawienia zaświadczeń przewidzianych wyżej. W związku z powyższym w ocenie skarżącego na podstawie ustaleń dokonanych przez Państwową Inspekcję Pracy nie można było formułować ustaleń takich, jak zawarte w decyzji, które skutkowały karą pieniężną. Powyższe okoliczności, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, spowodowały, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i winna zostać uchylona, a postępowanie powinno zostać umorzone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Okoliczność ta wymaga podkreślenia gdyż wyłącza możliwość badania przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W toku postępowania przed organami administracji publicznej oraz przed wojewódzkim sądem administracyjnym interpretacja tego przepisu stanowiła główny element sporu między stronami, obecnie jednak ocena w tym zakresie wykraczałaby poza granice skargi kasacyjnej. Aczkolwiek w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wspomina się o naruszeniu szeregu przepisów wymienione są jedynie, w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 77 (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej precyzuje się, że chodzi o art. 77 § 2 i § 3), art. 80 i art. 123 § 1 k.p.a. Art. 77 § 3 k.p.a. stanowi, że organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania. Przepisem tym jest regulowana inna materia niż ta o jakiej mowa w zarzucie i jego uzasadnieniu. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że z tego przepisu wynika obowiązek wydania przez organ przeprowadzający postępowanie postanowienia dowodowego, na którego podstawie dowody gromadzone przez organ wezwany zaliczane są w poczet materiału dowodowego i że obowiązek ten nie został wykonany. Tymczasem omawiany przepis przyznaje organowi wezwanemu kompetencję do prowadzenia dowodów w szerszym zakresie niż oznaczony w trybie art. 52 zd. 2 k.p.a. Unormowanie zawarte w art. 77 § 3 k.p.a. nie może być naruszone w zarzucony sposób. Do materii wydawania postanowień dowodowych odnoszą się wymieniane w skardze kasacyjnej art. 77 § 2 i 123 § 1 k.p.a. Nie można zaprzeczyć, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia tych przepisów. Rzeczywiście, organ Inspekcji Transportu Drogowego zaniechał wydania postanowienia dowodowego, w którym zawarte powinny być: teza dowodowa i środki dowodowe służące wyjaśnieniu okoliczności faktycznej oznaczonej w tezie. Sąd I instancji wadę tę dostrzegł. Przyjął jednak, że uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i jego zaistnienie nie uzasadniało zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że tego rodzaju uchybienie nie stanowi wady powodującej bezwzględną konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Decydujące znaczenie ma to, czy w konkretnej sprawie uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd przekonywująco uzasadnił tezę, że w niniejszej sprawie tego rodzaju związek nie zachodzi. Trafnie jako punkt wyjścia przyjął zasadę prawdy materialnej i powołał art. 77 § 1 k.p.a. Słusznie też zwrócił uwagę na zasadę dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie miało również to, że strona mogła zgłaszać uwagi do protokołu kontroli i przedstawiać własne wnioski dowodowe a także jednoznaczne oświadczenie strony co do braku "wykresówek". Nie było przeszkód, by okazać dokumenty obrazujące rzeczywisty czas pracy kierowców, o których istnieniu mowa w skardze kasacyjnej. Brak przekonywujących argumentów mogących podważyć stanowisko Sądu I instancji co do braku istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Jej autor w zasadzie skupia się na wykazywaniu, że do uchybienia doszło, co jest okolicznością bezsporną. Jak to już wyjaśniono, stwierdzenie omawianego naruszenia przepisów postępowania nie stanowi ani rażącego naruszenia prawa ani bezwzględnej przesłanki uchylenia decyzji. Jeżeli więc autor skargi kasacyjnej zmierza do wykazania szczególnej wagi uchybienia, to argumentacja taka nie jest skuteczna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodzi, że nie została należycie wyjaśniona kwestia rzeczywistego czasu pracy kierowców, w tym ich nieobecności w pracy. Ani jednak omawiany art. 77 § 2 k.p.a. ani art. 77 § 3 k.p.a. nie odnoszą się bezpośrednio do materii wyjaśniania okoliczności faktycznych. Zarzut ich naruszenia nie może skutecznie prowadzić do podważenia zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń. W skardze kasacyjnej wymienia się ponadto jako naruszony art. 80 k.p.a. Brak jednak argumentacji, która mogłaby wskazywać na przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Organy Inspekcji Transportu Drogowego wskazały materiał dowodowy, na którym się oparły i przedstawiły wyliczenia, których efektem było ustalenie liczby brakujących "wykresówek" i naliczenie kary pieniężnej. W skardze kasacyjnej nie wskazuje się, na czym polega przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Twierdzi się natomiast, że istnieją inne niż zgromadzone dowody, względnie, że nie wyczerpano możliwości dowodowych w zakresie dokumentacji czasu pracy kierowców i wydawanych im zaświadczeń. Tego rodzaju twierdzenia jednak pozostają bez związku z oceną zgromadzonych dowodów. Autor skargi kasacyjnej postrzega naruszenie art. 80 k.p.a., jako polegające na zaniechaniu wydania postanowienia dowodowego. Problematyka braku istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy została już omówiona. Związek uchybienia z materią regulowaną przez art. 80 k.p.a. jest przy tym odległy. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.