II OSK 1178/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" [...] Spółka Jawna w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 186/07 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" [...] Spółka Jawna w S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Decyzją z [...] czerwca 2003 r. Starosta Cieszyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z wjazdem i wyjazdem na drogę powiatową miejską oraz na przełożenie fragmentu gazociągu w S. na działce nr [...] przy ul. [...]. Pozwolenia udzielono na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] [...] spółka jawna. W punkcie 5 warunków pozwolenia nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pismem z 15 marca 2005 r. inwestor zawiadomił Starostę Powiatowego o zmianie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego pawilonu handlowego. Dnia 1 kwietnia 2005 r. w obecności Z. J. i R. M. oraz kierownika budowy dokonano obowiązkowej kontroli obiektu. Stwierdzono wykonanie obiektu zgodnie z projektem. Wykonanie nawierzchni asfaltowej na parkingu i placu dostawczym ustalono do dnia 30 maja 2005 r. Jednocześnie w trakcie kontroli stwierdzono, że obiekt jest użytkowany, to znaczy odbywa się w nim sprzedaż towarów dla klientów. Z kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną, ilustrującą fakt sprzedaży towarów w pawilonie. Protokół został podpisany bez uwag przez wszystkie osoby uczestniczące w kontroli. Postanowieniem z [...] kwietnia 2005 r. nr [...], doręczonym stronie 14 kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cieszynie wymierzył PHU [...] spółce jawnej karę z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego w kwocie 112.500 zł. Jako podstawa prawna podany został art. 83 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 17 i art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano na fakt przystąpienia do użytkowania pawilonu handlowego bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W złożonym zażaleniu strona zarzuciła, że postanowienie nie zawiera podstawy prawnej zastosowanych przeliczeń i wskaźników kary. Nie wyjaśniono podstawy do przyjęcia stawki opłaty w wysokości 500 zł a organ nie uwzględnił nowelizacji prawa budowlanego z roku 2004. Oceniono, że wysokość kary nie jest ekonomicznie uzasadniona. Nie jest uzasadniona także faktycznie, albowiem w pawilonie nie obywała się sprzedaż, lecz miał miejsce próbny rozruch placówki. Uiszczenie kary doprowadzi firmę do upadłości. Rozpoczęcie uruchomienia placówki zostało wymuszone przedłużającą się procedurą odbioru i koniecznością ponoszenia kosztów utrzymania załogi. Obiekt został wykonany zgodnie z prawem, co potwierdziła przeprowadzona kontrola. Okoliczności powyższe winny zostać wzięte pod uwagę przy ustaleniu wysokości kary i ocenie jej zasadności. Postanowieniem z [...] czerwca 2005 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej powołano art. 54, 55 i 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu natomiast wyjaśniono, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego, co było warunkiem rozpoczęcia działalności. Natomiast inwestor przystąpił do użytkowania bez wymaganej decyzji, co potwierdzono w dniu obowiązkowej kontroli. Okoliczność ta stanowi naruszenie prawa i skutkuje wszczęciem postępowania oraz nałożeniem kary na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f prawa budowlanego. Wysokość kary nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz wynika z przepisów prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, w jaki sposób, i w oparciu o jakie przepisy dokonano obliczenia wysokości kary. Odnosząc się do argumentu zażalenia o próbnym rozruchu placówki wskazano, że procedura taka nie uzasadnia faktycznego rozpoczęcia użytkowania i wprowadzenia klientów do obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 maja 2007 r. sygn. akt II SA/GL 186/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa handlowo-Usługowego [...] [...] Spółka jawna w S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego Katowicach z [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że w sytuacji gdy na inwestora został nałożony obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, do jego użytkowania może on przystąpić dopiero na podstawie ostatecznej decyzji wydanej w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 57 ust. 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia stanowi wezwanie organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Kontrola ta winna być przeprowadzona w ciągu 21 dni od złożenia wniosku, co w niniejszej sprawie zostało dochowane. O terminie tej kontroli organ winien zawiadomić w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Zarzut podniesiony w tym zakresie przez skarżącą nie mógł odnieść skutku, albowiem uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie przepisom procedury administracyjnej uzasadnia uchylenie decyzji przez Sąd (art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Jest bowiem niewątpliwe, że mimo braku zawiadomienia Z. J. i R. M. wiedzieli o kontroli i wzięli w niej udział. Nie ulega również wątpliwości, że kontrolę taką przeprowadziły osoby spełniające warunki określone w art. 59e powołanej ustawy Prawo budowlane. Z protokołu kontroli nie wynika, aby ich kompetencje i uprawnienie budziły wątpliwość i na etapie postępowania administracyjnego były negowane. Po dokonaniu sprawdzeń w zakresie wyznaczonym przepisem art. 59a ust. 2 powołanej ustawy Prawo budowlane, organ albo wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie albo stwierdzając nieprawidłowość, wymierza karę z tego tytułu. Sposób obliczania tej kary określa art. 59f. Wymierzenie kary z tytułu nieprawidłowości skutkuje odmową wydania pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie przeprowadzona kontrola nie wykazała nieprawidłowości co do zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę, w związku z czym udzielono w dniu 4 kwietnia 2005 r. pozwolenia na użytkowanie pawilonu z wjazdem i wyjazdem, bez nawierzchni asfaltowej. Odmienną zaś instytucję stanowi kara z tytułu samowolnego użytkowania obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 powołanej ustawy Prawo budowlane. Jej nałożenie nie zależy od stanu obiektu i zgodności z projektem lecz okoliczności faktycznej, polegającej na przystąpieniu do użytkowania obiektu, bez wymaganego w tym zakresie pozwolenia. W tej sytuacji kara obliczana jest z zastosowaniem art. 59f ust. 1, jednakże stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Należy stwierdzić, że wysokość kary została w kontrolowanym przypadku obliczona prawidłowo. Kara stanowi iloczyn podwyższonej 10-krotnie stawki w kwocie 500 zł oraz współczynnika obiektu i współczynnika wielkości obiektu. Oba te współczynniki zostały określone w załączniku do ustawy. Dla budynków handlu (kategoria XVII) współczynnik kategorii wynosi 15, zaś współczynnik wielkości dla obiektu o kubaturze 2970 m3 1,5. Należy przy tym podkreślić, odnosząc się do zarzutów skarżącej, że instytucja kary za samowolne użytkowanie zakłada jej automatyzm oraz uniezależnia jej wymiar i wysokość od winy czy stopnia zagrożenia. Stwierdzając fakt samowolnego użytkowania organ jest zobowiązany do jej nałożenia. Regulacja z art. 57 ust. 7 powołanej ustawy Prawo budowlane była poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego w zakresie swej zgodności z art. 10 i art. 2 Konstytucji. Wyrokiem z 15 stycznia 2007 r. w sprawie o sygn. P 19/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części, jest zgodny z art. 10 i art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał uznał za dopuszczalne zarówno posłużenie się karą administracyjną jak i uniezależnienie jej wysokości od winy. Nie można z tego względu podzielić zarzutu skargi o naruszeniu zasady równości obywateli wobec prawa. Trybunał ocenił, że instytucja kary administracyjnej stanowi co do zasady mniejszą dolegliwość niż fakt zastosowania sankcji karnej. Stanowisko zajęte w wyroku Trybunału w przekonaniu Sądu czyni niezasadnym kierowanie do Trybunału kolejnych pytań, mających dotyczyć zgodności art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z innymi standardami konstytucyjnymi. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] [...] spółka jawna wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 59c ust. 1 i art. 59e ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i w związku z art. 79 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807) przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami powołanymi w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej; 3) art. 141 § 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak należytego uzasadnienia poglądu o zgodności z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z Konstytucją RP, w zakresie nieobjętym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, a wskazanym w piśmie procesowym z 2 grudnia 2005 r. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o bezspornym i niewątpliwym naruszeniu art. 59c pkt 1 powołanej ustawy Prawo budowlane. Spółka nie została zawiadomiona o terminie kontroli, zaś samą kontrolę przeprowadziły osoby, które nie przedstawiły upoważnienia Powiatowego Inspektora Budowlanego, z którego wynikałoby, że spełniają wymogi art. 59e powołanej ustawy Prawo budowlane. Nie powołały też takiego upoważnienia w protokole z kontroli. Rażące naruszenie prawa to też rażące naruszenie przepisów postępowania, których stosowanie nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wywodzono też, że naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji, gdy mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Powołano się na regulację w art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej co do sposobu i wykorzystania wyników przeprowadzanego postępowania kontrolnego. Wywodzono, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy całości kwestii konstytucyjności art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie Sąd obowiązany był odnieść się do zarzutów wywiedzionych w piśmie procesowym nieobjętym wnioskiem Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie, nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 59c ust. 1 i art. 59e ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) jest nieusprawiedliwiony. Według art. 59c ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane, organ o terminie obowiązkowej kontroli zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Naruszenie tego terminu mogłoby mieć znaczenie w razie wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywodził, że inwestor nie został pozbawiony udziału w czynnościach obowiązkowej kontroli, a brak dowodów na podważenie ustaleń stanu faktycznego przedstawionego w protokole kontroli. Co do drugiego zarzutu naruszenia art. 59e powołanej ustawy Prawo budowlane, to należy stwierdzić, że jest nieusprawiedliwiony. W aktach sprawy jest oświadczenie z 6 września 2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie, że prowadzący kontrolę są pracownikami zatrudnionymi w tym organie i posiadają uprawnienia budowlane. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 79 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807). Gwarancje swobody działalności gospodarczej nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, a tymi przepisami są przepisy powołanej ustawy Prawo budowlane. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 145 § 1 pkt 2 daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w razie gdy jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadą materialnoprawną wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 59c ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane regulujący termin instrukcyjny do przeprowadzenia kontroli nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast art. 59e powołanej ustawy - Prawo budowlane nie został naruszony. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 57 ust. 7 powołanej ustawy - Prawo budowlane był przedmiotem kontroli zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ocena konstytucyjności tego przepisu prawa ma moc wiążącą sądy administracyjne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06 oraz wyrok z 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07). W wyroku z 5 maja 2009 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił funkcję prewencyjną kary administracyjnej nakładanej na podstawie art. 57 ust. 7 powołanej ustawy - Prawo budowlane dla ochrony wartości deklarowanych w prawie budowlanym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.