IV SA/Gl 1065/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie służby celnej oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. działając na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych /Dz.U. Nr 137, poz. 1302/ i art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej /Dz.U. Nr 72, poz. 802 ze zm./ zwolnił G. L. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzymiesięcznym od dnia doręczenia decyzji. Powodem wskazanego rozstrzygnięcia było udzielenie przez G. L. odmownej odpowiedzi na przedstawioną jej w dniu [...]r. propozycję przeniesienia do Izby Celnej w P., co po myśli art. 32 ust. 6 pkt 2 wskazanej w decyzji ustawy było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji przeniesienia i skutkowało zwolnieniem ze służby. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. L. podniosła, iż odmowa przyjęcia przez nią propozycji przeniesienia podyktowana była względami rodzinnymi. Podała, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w szczególności art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...). Jednocześnie wskazała, iż przedmiotowa decyzja narusza zasady współżycia społecznego przede wszystkim z powodu zastosowania wobec funkcjonariuszy karygodnych i niehumanitarnych zasad ewentualnej zmiany miejsca pełnienia służby, niezgodnych z treścią ustalonych kryteriów alokacji oraz Protokołem uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wydana została w dniu [...] r. decyzja Nr [...], którą Dyrektor Izby Celnej w K. uchylił decyzję [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł o uzupełnieniu podstawy w części powołującej się na ustawę z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez wskazanie dodatkowo jako właściwego art. 26 pkt 7. W pozostałej części decyzja została utrzymana w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego "...można zwolnić ze służby w przypadku likwidacji urzędu lub jego reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie będzie możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu". Dyrektor Izby Celnej uzasadniając więc, że zaskarżona decyzja nie budzi wątpliwości merytorycznych, skorygował decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej podstawy prawnej. Dodatkowo Dyrektor Izby Celnej wskazał, iż propozycja została złożona stronie w oparciu o art. 32 ustawy o Wojewódzkich Kolegiach Skarbowych (...), a jej rozpatrywanie nie odbywało się według kryteriów określonych we wskazanym Porozumieniu. Uwzględnione zostały jedynie przesłanki wyłączenia określone w ustawie o Służbie Celnej. Nadto organ podał, iż mając na uwadze fakt, że opiekę nad dziećmi i koszty utrzymania rodzinny G. L. dzieli wspólnie z mężem, warunek ten nie stanowił podstawy do uchylenia w całości decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie i jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji [...]. Wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. Nr [...] powołując się na rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podano, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Sąd uznał zatem zawarte w decyzji organu II instancji orzeczenie reformatoryjne jako rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. W przypadku natomiast gdy decyzja oparta została na przepisach ustawy przedmiotowo niewłaściwej należało ocenić działanie organu I instancji jako działalnie bez podstawy prawnej, a w konsekwencji dokonać właściwego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu po dokonanej ,,korekcie" podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w istocie brak jest możliwości ustalenia przyczyn zwolnienia skarżącej ze służby. Wskazał też, iż w sytuacji gdy zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, ani też nie analizował sprawy pod względem merytorycznym uznając to za przedwczesne. Uznał także za konieczne wskazać organowi, iż przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy winien mieć on na względzie treść art. 9 i 107 § 3 K.p.a. Ponieważ od wyroku nie została wniesiona kasacja stał się on prawomocny w dniu 28 grudnia 2005 r. Rozpatrując ponownie sprawę Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] r. nr [...] w całości. W uzasadnieniu organ uwzględnił wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 października 2005 r. Wskazał, iż organ I instancji zasadnie wydał decyzję o zwolnieniu ze służby, gdyż G. L. nie wykonała obowiązków wynikających z ustawy o Wojewódzkich Kolegiach Skarbowych. Przepis ten nakazywał bowiem obligatoryjne zwolnienie , gdyż odmowa przyjęcia propozycji stanowiła zgodnie z art. 32 ust. 6 pkt. 2 podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Wskazano też, iż sytuacja rodzinna strony nie mogła stanowić przesłanki wyłączającej G. L. z procesu przenoszenia. Nie była to bowiem przeszkoda natury prawnej. Podkreślono też, iż strona mianowana była do służby z administracji celnej, a ten rodzaj stosunku służbowego cechuje pewna dyspozycyjność, a w zamian zapewnia on określoną ochronę prawną. Skargą z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. L. zaskarżyła decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...]. Zarzuciła organowi: - naruszenie art. 18 i 20 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej a także przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie przyznawania świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości /Dz. U. z 2000 r. Nr 36, poz. 403/ w szczególności § 12, 16 i 17 poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu decyzji zwalniającej skarżącą ze służby stałej, - naruszenie art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o Kolegiach, poprzez: o jego niewłaściwe zastosowanie w celu przeniesienia skarżącą do pracy w Izbie Celnej w P., a w wyniku odmowy przyjęcia propozycji przeniesienia, w celu zwolnienia skarżącej ze służby, o błędną wykładnię tego przepisu, jako zakładającego obligatoryjne zwolnienie funkcjonariusza ze służby, o nieokreślenie w propozycji przeniesienia wszystkich nowych warunków zatrudnienia. W związku w powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie. W uzasadnieniu podano, iż przepis art. 32 ustawy, o której mowa powyżej nie wyłączał w żadnym stopniu stosowania przepisów ustawy o Służbie Celnej w szczególności art. 18 i 20. Przepisy te dotyczą funkcjonariuszy celnych w związku z ich przeniesieniem do innej jednostki organizacyjnej. Zgodnie z art. 18 ust. 3 funkcjonariuszowi celnemu w związku z przeniesieniem do służby w innej miejscowości przysługuje jednorazowe świadczenie pieniężne na zagospodarowanie w wysokości jednomiesięcznego uposażenia należnego w dniu przeniesienia w wypadku gdy łączy się z tym zmiana miejsca zamieszkania. Zgodnie z kolei z art. 20 przeniesienie funkcjonariusza celnego do innej miejscowości, z której dojazd jest znacznie utrudniony, wymaga zapewnienia mu odpowiednich warunków mieszkaniowych z uwzględnieniem jego sytuacji rodzinnej. W takim wypadku funkcjonariuszowi przysługuje również zwrot kosztów przeniesienia, w tym zwrot kosztów podróży. Nadto wydane na podstawie art. 20 ust. 3 rozporządzenie MF w sprawie przyznawania świadczeń związanych z przeniesieniem (...) określa jakie świadczenie powinien otrzymać w sytuacji gdy zachodzi potrzeba jego przeniesienia tj. zwrot kosztów podróży, diety, dodatek za rozłąkę, zwrot kosztów przejazdu do miejsca stałego zamieszkania. Skarżąca z kolei nigdy nie otrzymała dokumentu określającego takie warunki. Tym samym w ocenie skarżącej organ naruszył również art. 32 ust. 3 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...) zgodnie, z którym propozycja przeniesienia powinna określać wszelkie nowe warunki zatrudnienia. W dalszej kolejności wskazano, iż organ wydający decyzję nie wziął pod uwagę w ogóle sytuacji życiowej, w której znajdowała się skarżąca w szczególności opieki nad schorowanymi rodzicami. O sytuacji tej organ był w pełni poinformowany. Powyższe stało się sprzeczne z ,,Protokołem uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej" z dnia [...] 2003r. Dokument ten stanowił, iż osobami wyłączonymi z procesu alokacji kadr są m.in. opiekunowie sprawujący udokumentowaną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi. Zaznaczono też, iż wbrew twierdzeniom Dyrektora Izby Celnej zwolnienie takie nie było obligatoryjne i decyzja o nim pozostawała w gestii uznaniowej organu, co zostało potwierdzone w piśmie z dnia [...]r., wystosowanym przez Pełnomocnika MF ds. Alokacji Kadr Służby Celnej. W dalszej części skargi odniesiono się do naruszenia przez organ prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...). Przenoszenie między jednostkami, o którym mowa w tym przepisie dotyczy wyłącznie przenoszenia między organami celnymi, a organami skarbowymi określonymi w ust. 1 art. 32, a więc urzędami kontroli skarbowej i izbami skarbowymi, a izbami celnymi i urzędami celnymi. Przepis ten nie powinien być więc stosowany w celu przenoszenia funkcjonariuszy celnych pomiędzy izbami celnymi. Na koniec wskazano na pismo Ministra Finansów z dnia [...]r. będące odpowiedzią na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich, w którym podano, że proces alokacji służb celnych był obciążony wadami w związku z czym polecono szczegółowe rozpoznanie sytuacji osobistej przenoszonych funkcjonariuszy celnych i ponowne zbadanie ich odwołań. Nadto ustalono, że przeniesienia dokonywane będą na podstawie ustawy o Służbie Celnej w porozumieniu ze związkami zawodowymi. Jednocześnie na naradzie kadry kierowniczej Izby Celnej w dniu [...] r. przyznano, że wystąpiły nieprawidłowości w procesie alokacji kadr i ustalono, iż negatywne skutki dokonanych zmian powinny zostać jak najbardziej zmniejszone. Powyższe stanowisko jednak i poczynione ustalenia nie znalazły swego odzwierciedlenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Dyrektora Izby Celnej w K.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Dodatkowo podano, iż wszelkie wątpliwości dotyczące świadczeń związanych z przeniesieniem były omawiane przez Dyrektorów wschodnich Izb Celnych na zorganizowanych spotkaniach. Świadczenia te mieli zabezpieczyć Dyrektorzy Izb Celnych w P. i B. po formalnym przeniesieniu funkcjonariuszy. Propozycja złożona skarżącej zawierała wszystkie elementy niezbędne dla prawidłowego przeniesienia w trybie art. 32 ustawy o Wojewódzkich Kolegiach Skarbowych, bowiem ustawa ta nie wymagała wskazania dodatkowych składników istotnych dla przeniesienia. Jednocześnie stwierdzono, iż z chwilą przyjęcia propozycji, potwierdzenia tychże składników dokonywał Dyrektor Izby przejmującej funkcjonariusza w terminie 10 dni. G. L. nie otrzymała takiego potwierdzenia, gdyż odmówiła przyjęcia propozycji przeniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych, w sytuacji, gdy okoliczności te nie są objęte normą prawną stanowiącą podstawę rozstrzygania sprawy administracyjnej. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi nie są zasadne. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. W pierwszej kolejności Sąd badał zgodność zaskarżonej decyzji z zastosowanym w niej prawem materialnym, biorąc pod uwagę zarzuty w zakresie naruszenia art. 32 cytowanej wyżej ustawy konsolidacyjnej oraz naruszenia art. 18 i 20 ustawy o Służbie Celnej. Zmierzając w powyższym kierunku, mając na względzie zarzuty skargi, Sąd uznał za celowe dokonanie porównania sytuacji prawnej funkcjonariuszy służby celnej ukształtowanej treścią art. 32 ustawy z dna 27 czerwca 2003 r. zwanej wyżej ustawą konsolidacyjną z sytuacją prawną funkcjonariuszy celnych w pryzmacie przepisów ustawy o Służbie Celnej, a to jej art. 18 i następnych oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 20 ustawy o Służbie Celnej. Jak stanowi art. 18 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, co nie dotyczy, bez zgody zainteresowanego, kobiet w ciąży i funkcjonariuszy celnych samodzielnie sprawujących opiekę nad dzieckiem do lat 14 /art. 19 ustawy o Służbie Celnej/. W przypadku przeniesienia funkcjonariusza do służby w innej miejscowości ustawodawca zapewnił mu jednorazowe świadczenie na zagospodarowanie, a także w określonych przypadkach /art. 20 ustawy/ zwrot kosztu przeniesienia, podróży i zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych. Regulacja prawna zawarta w art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie przewiduje natomiast żadnych zabezpieczeń o charakterze socjalnym dla funkcjonariusza służby celnej, wobec którego skierowana została propozycja przeniesienia pomiędzy jednostką zatrudniającą, a jednostką, w której miałby być zatrudniony. Stąd też konsekwencją braku zabezpieczeń socjalnych jest brak określenia, w propozycji przeniesienia, wszystkich nowych warunków zatrudnienia. Przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie zawiera też uregulowania, pozwalającego na odpowiednie stosowanie, w powyższym zakresie, ustawy o służbie celnej. Podobnie ma się sprawa zastosowania w omawianej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie przyznawania świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości /Dz.U. z 2000 r. Nr 36, poz. 403/ w szczególności § 12, 16 i 17 tegoż rozporządzenia. Brak konieczności zastosowania w.w. przepisów jest konsekwencją braku zabezpieczeń socjalnych w przyjętej konstrukcji art. 32 ustawy konsolidacyjnej. Godzi się podkreślić, iż Polska w roku 2003, będąc w oczekiwaniu na wejście do EU, stanęła w obliczu konieczności dokonania szeregu istotnych zmian prawnych, mogących być analogicznie traktowanych jak przemiany ustrojowe. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym. Nabiera to szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych /por. orzeczenie z 7 grudnia 1993 r. sygn. K. 7/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 410, a także orzeczenie z 29 maja 1996 r. sygn. K. 22/95, OTK ZU Nr 3/96, s. 187; orzeczenie z 23 października 1996 r. sygn. K. 26/97, OTK ZU Nr 5 – 6/97, s. 445 - 446/. Intencją ustawodawcy w momencie tworzenia przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych /Dz.U. Nr 137, poz. 1302/ było wprowadzenie regulacji prawnej ułatwiającej alokację funkcjonariuszy celnej związaną z potrzebami Polski po jej wejściu do Unii Europejskiej /vide uzasadnienie projektu rządowego druk sejmowy nr 991/. Regulacja ta zatem niezbędna dla ochrony interesu publicznego, której obowiązywanie ograniczono wyłącznie do okresu trzech miesięcy, mogła pozwolić funkcjonariuszom zlikwidowanych urzędów celnych na zatrudnienie w funkcjonującej nadal innej jednostce. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uregulowanie zawarte w treści art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie jest tożsame z uregulowaniem zawartym w art. 18 i nast. ustawy o Służbie Celnej. W tym ostatnim bowiem przypadku funkcjonariusz celny z ważnych względów służbowych przenoszony jest w ramach tego samego stosunku służbowego, czego nie dotyczy art. 32 ustawy konsolidującej, traktujący o funkcjonariuszach, którym można było przedstawić propozycję zatrudnienia w innej jednostce wobec braku możliwości dalszego zatrudnienia w dotychczasowym miejscu pracy. Tym samym, sytuacja faktyczna tych podmiotów nie jest identyczna, co pozwala na odmienne ich traktowanie bez naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Oceniając zatem legalność działania organu, Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej ma charakter obligatoryjny. W przypadku odmowy ze strony funkcjonariusza celnego przyjęcia propozycji pełnienia służby w innej jednostce ustawodawca nakazał zwolnienie go ze służby, a więc kwestia ta nie została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy – zdaniem Sądu – skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania, ponieważ organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę nie dopuściły się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo oceniły zaistniały stan faktyczny, jak i przy jego ocenie, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. Zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte w wyniku wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, właściwej oceny dowodów i prawidłowych rozważań prawnych. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.