IV SA/Wa 2230/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2006 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - uchyla zaskarżoną decyzję - Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2006 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w pkt 1 sentencji decyzji odmówiło zawieszenia postępowania z wniosku E. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją tego organu z dnia (...) lipca 2006 r., a w pkt 2 sentencji decyzji utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia (...) lipca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza G. z dnia (...) lipca 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ew. (...), stanowiącej własność E. G., położonej we wsi K. gm. G. Dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego V£ bliźniaka z przyłącza energetycznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza G. z dnia (...) lipca 2001 r. wystąpiła K. G. Organ nadzoru ustalił, iż w decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w art. 42 ust. 1 pkt. 2-4 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jako obligatoryjnych elementów, gdyż nie określa wszystkich warunków wynikających z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, nie określa warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych, nie określa warunków obsługi w zakresie komunikacji oraz nie określa linii rozgraniczających teren inwestycji, czym rażąco narusza wskazane przepisy. Kolegium podkreśliło przy tym, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza G. z dnia (...) lipca 2001 r. jest przepis art. 156 §1 pkt 2 kpa, a nie art. 156 §1 pkt 7 kpa w zw. z art. 46a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego chybione są zarzuty E. G. o braku wykazania przez organ nadzoru sprzeczności ustaleń zawartych w decyzji z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydano te decyzję. W ocenie Kolegium, brak określenia w decyzji szeregu obligatoryjnych elementów, mogło doprowadzić do sytuacji, iż inwestor uzyskałby następnie pozwolenie na budowę i wzniósł budynek naruszający przepisy planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zakwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia (...) lipca 2001 r. nie zawiera określenia okresu jej ważności, dlatego w oparciu o tę decyzję można się ubiegać o wydanie zezwolenia na budowę nawet w chwili obecnej, zaś wobec nieokreślenia w decyzji szeregu ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania, inwestor mógłby się ubiegać o wydanie zezwolenia na budowę obiektu rażącego niezgodnego z normami planu zagospodarowania, np. obiektu o wysokości znacznie przewyższającej dopuszczone ówczesnym planem 2,5 kondygnacji nadziemnej lub obiektu zlokalizowanego w 45-metrowej strefie ochronnej rzeki R. Pozostawienie zatem w obiegu decyzji mogącej wywołać tak daleko idące skutki byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Kolegium wskazało także, iż badana decyzja o decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, stanowiących - zgodnie z art. 156 §2 kpa - negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ wskazywane przez skarżącego zrealizowanie budynku mieszkalnego jest okolicznością faktyczną będącą następstwem (skutkiem) wydania zezwolenia na budowę, a nie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania Kolegium wskazało, iż nie zaistniała którakolwiek podstaw określonych w art. 97 §1 kpa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania nadzorczego. Brak jest również podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 §2 kpa, skoro postępowanie nadzorcze nie zostało wszczęte na wniosek E. G., lecz K. G., która nie złożyła wniosku o zawieszenie postępowania. Zgodnie zaś z art. 98 §2 kpa, postępowanie może być zawieszone jedynie na wniosek strony, z której wniosku wszczęto postępowanie w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia (...) września 2006 r. skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez zaniechanie postępowania dowodowego, art. 156 §2 kpa poprzez niezastosowanie negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji polegającej na wywołaniu przez ocenianą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, oraz naruszenie art. 127 §3 w zw. z art. 107 §3 i art. 156 §1 pkt 7 kpa poprzez nie sporządzenie uzasadnienia decyzji mającego zawierać obligatoryjne składniki, w szczególności uzasadnienia faktycznego i wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił również naruszenie zaskarżoną decyzją art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wybiórcze odczytanie norm prawnych bez uwzględnienia art. 35 prawa budowlanego, statuującego powtórna kontrolę zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację przemawiającą za uwzględnieniem żądania uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując m.in., że zarzuty Kolegium są w części chybione, a w części nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa, powołując się przy tym na wykładnię tego pojęcia prezentowaną w doktrynie oraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, szeroko opisaną w skardze. Sygn. akt IV SA/Wa 2230/06 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie wskazując na okoliczności podważające jej zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, iż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, zwłaszcza gdy stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa zaskarżoną decyzją dotyczą przepisów postępowania, i mają taki charakter, który wyklucza możliwość dokonywania oceny zaskarżonej decyzji w jej materialnoprawnym zakresie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2006 r. wydana została w trybie art. 138 w zw. z art. 127 §3 kpa, jako rozstrzygnięcie w sprawie oceny legalności decyzji Burmistrza G. z dnia (...) lipca 2001 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. Przepis art. 138 kpa wyznacza przy tym organowi, działającemu jako organ odwoławczy, rodzaje możliwych rozstrzygnięć odnoszących się do decyzji wydanej w sprawie w pierwszej instancji. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło nie tylko sprawę oceny legalności decyzji Burmistrza G. z dnia (...) lipca 2001 r, ale również wniosek skarżącego w sprawie zawieszenia postępowania, odmawiając przy tym jego uznania za zasadny. Zaskarżona decyzja zawiera zatem materialnoprawne rozstrzygnięcie w sprawie, oraz rozstrzygnięcie wobec wniosku o zawieszenie postępowania, co wykracza poza dopuszczalny zakres orzekania w decyzji administracyjnej wyznaczony art. 138 kpa, stanowiąc również naruszenie art. 97 §3 kpa, określającego zarówno formę rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania (postanowienie), jak i środek jego zaskarżenia (zażalenie). Rozstrzygnięcie sprawy zawieszenia postępowania w decyzji rozstrzygającej sprawę w zakresie materialnoprawnym, nie tylko więc narusza ustawowo określoną formę, w jakiej dokonuje się rozstrzygnięcia wobec wniosku o zawieszenie postępowania, ale pozbawia również skarżącego prawa do skorzystania ze środków zaskarżenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia, przed wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie, niezależnie od oceny zasadności wniosku o zawieszenie, jakiej dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 2230/06 Wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania powinien bowiem być rozpatrzony odrębnie, i na tę okoliczność powinno być wydane postanowienie, wobec którego skarżącemu przysługuje prawo do powtórnego poddania go ocenie zasadności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 §3 w zw. z art. 141 i 144 kpa. Pozbawienie skarżącego możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wobec wniosku o zawieszenie postępowania, przed wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie, skutkuje uznaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie za przedwczesne. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa procesowego mogącego - w ocenie Sądu - mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, Sąd nie mógł dokonać oceny zaskarżonej decyzji w jej materialnoprawnym zakresie, szczególnie przez pryzmat zarzutów zawartych w skardze, skoro decyzja ta jest w tym zakresie przedwczesna. Nie mogło jednak ujść uwadze Sądu to, iż wbrew ustaleniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w zakwestionowanej przez Kolegium decyzji Burmistrza G.z dnia (...) lipca 2001 r. wskazano, iż decyzja traci ważność jeżeli inwestor w terminie do 31.12.2002 r. nie wystąpi o pozwolenie na budowę. Mając na uwadze stwierdzone naruszenia art. 97 §3 oraz art. 138 kpa, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. W zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia.