VI SAB/Wa 36/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Prezydenta W. w sprawie usunięcia znaków z pasa drogowego postanawia odrzucić skargę W dniu 23 października 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła przekazana za pośrednictwem Zarządu Dróg Miejskich w W., reprezentującego Miasto W. skarga Pana W. K., dotycząca bezczynności ww. organu. W treści skargi skarżący zarzucił organowi bezprawne usunięcie dwóch, będących jego własnością drogowych znaków informacyjnych, prowadzących do prowadzonego przez niego campingu położonego w W. przy ul. O.. Zarządzeniem z dnia 26 października 2006 r. Sąd wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez sprecyzowanie, czy przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność, czy też akt lub czynność określonego organu administracji publicznej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 19 listopada 2006 r. (k. 22) skarżący wskazał, iż przedmiotem wniesionej przez niego skargi jest bezczynność organu polegająca na: * nie wydaniu decyzji administracyjnej unieważniającej własną, wcześniejszą decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. mimo podjęcia przekonania o jej wadliwości, * nie reagowaniu na kierowane skargi, interwencje (w tym dziennikarskie) i nie przestrzeganiu kodeksowego terminu 30 dni na udzielenie odpowiedzi na wystąpienie z dnia 28 lipca 2006 r., * nie poinformowanie o zamiarze usunięcia, ani o usunięciu będących własnością skarżącego znaków drogowych co spowodowało znaczne straty gospodarcze oraz podjęcie niepotrzebnych działań mających na celu wykrycie złodzieja znaków. W odpowiedzi na powyższą skargę organ administracji publicznej wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej wobec nie wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł m. in., iż po spełnieniu wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem drogowym oraz wykonania nadzoru nad tym zarządzaniem, skarżący może ustawić na ul. W. znaki informujące o dojeździe do obozowiska, ewentualnie złożyć wniosek do Zarządu Dróg Miejskich o zajęcie powierzchni reklamowej na tablicach kierunkowych w celu oznakowania dojazdu. Ponadto organ dodał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2006 r., w terenie ul. W. w rejonie ul. O. ustalono, iż w ww. miejscu ustawiono niezgodnie z zatwierdzoną organizacją ruchu w lokalizacjach dwa znaki D-31 "[...]", które powodowały zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. W konsekwencji Zarząd Dróg Miejskich, jako zarządca ul. W. zlecił firmie Zakład Remontów i Konserwacji Dróg usunięcie rozpatrywanych znaków, co nastąpiło w dniu 27 czerwca 2006 r. Wyjaśniając zaistniały w sprawie stan faktyczny organ stwierdził, iż projekt organizacji ruchu nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., na który powołuje się skarżący dotyczył lokalizacji znaków D-31 w przypadku, gdy ul. W. była ulicą jednojezdniową. W roku 2004 nastąpiła przebudowa ul. W.; ulica ta została przekształcona w ulicę dwujezdniową z dwoma pasami ruchu do jazdy w jednym kierunku. Organizacja ruchu dla przebudowanej ul. W. została wprowadzona na podstawie projektu organizacji ruchu nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., który został zatwierdzony przez Urząd W. Inżynier Ruchu - organ zarządzający ruchem w W.. Wyżej wymieniony projekt przewidywał między innymi likwidację rozpatrywanych znaków D-31, a w związku z czym spowodował, że projekt organizacji ruchu nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. utracił swoją ważność. Zarząd Dróg Miejskich poinformował Sąd, iż w dniu 3 lutego 2005 r. po wykonaniu przebudowy ul. W. została przeprowadzona kontrola oznakowania (na podstawie której został zatwierdzony projekt organizacji ruchu nr [...] dotyczący podwyższenia prędkości do 70km/h), która wykazała, że znaki D-31 zostały usunięte zgodnie z projektem organizacji ruchu nr [...]. Następnie w późniejszym okresie znaki D-31 zostały ustawione ponownie powodując wyżej wskazane zagrożenie ruchu, ponieważ geometria ul. W. uległa zmianie i lokalizacje znaków zgodnie z projektem nr [...] były już nieaktualne. O wyżej wymienionych powodach usunięcia rozpatrywanych znaków D-31 Pan K. został poinformowany przez Zarząd Dróg Miejskich pismem nr [...] z dnia [...] września 2006 r. W dniu 4 sierpnia 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich zalecił firmie Zakład Remontów i Konserwacji Dróg poinformowanie drogą telefoniczną Pana W. K. o możliwości odbioru jednego znaku D-31. Ponieważ Pan K. nie zgłosił się po odbiór wyżej wymienionego znaku Zarząd Dróg Miejskich pismem nr [...] z dnia 4 października 2006 r. poinformował bezpośrednio Pana K. o miejscu, w którym może odebrać znak. Zarząd Dróg Miejskich poinformował także Sąd, iż w drodze wyjątku w dniu 17 sierpnia 2006 r. ustawił jeden znak D-31 na ul. W. w rejonie ul. O. kierunek od ul. T. do ul. B. w miejscu niezagrażającym bezpieczeństwu ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w p.p.s.a. w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowę kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Dotyczy to sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- komentarz J. P. Tarno Lexis Nexis Warszawa 2004, str. 27-28). O akcie lub czynności w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Uwzględniając skargę, Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa (art. 149 p.p.s.a.) (vide: postanowienie NSA z 16 września 2004 r. ONSA i WSA 2004/2/30). W ocenie Sądu podstawowym zagadnieniem, jakie należało w niniejszej sprawie rozstrzygnąć jest ustalenie charakteru prawnego czynności organu administracji publicznej polegającej na usunięciu znaku drogowego D 31 (znak informacyjny). Ustalenie charakteru prawnego wspomnianej czynności pozwoli, zdaniem Sądu udzielić odpowiedzi na pytanie, czy czynność polegająca na usunięciu w/w znaku drogowego z drogi publicznej mieści się w kategorii innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu obecnego przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie rozważań dotyczących tej kwestii należy podnieść, iż zarówno w doktrynie, jak i dotychczasowym orzecznictwie sądowym nie przedstawiono ani uniwersalnej definicji "znaku drogowego", ani także nie określono bliżej jego charakteru prawnego. Taka sytuacja wynika m.in. stąd, iż znak drogowy jest z jednej strony szczególnym instrumentem prawnym w zakresie regulacji ruchu drogowego, z drugiej zaś - różne są organy uprawnione do jego ustawienia. Ponadto same procedury prowadzące do ustawienia konkretnego znaku w danym miejscu są różne, a niekiedy znacznie od siebie odbiegają. Jeśli chodzi o obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji stan prawny odnoszący się do niniejszej sprawy należy zauważyć, że ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym nie określa istoty w/w zagadnienia, powierzając bliższe uregulowanie materii dotyczącej znaków drogowych aktom wykonawczym. Na gruncie tych aktów rozstrzygnięto w zasadzie dwie kwestie: treść znaków drogowych (ich znaczenie prawne) oraz znaczną część szeroko rozumianej procedury ustawiania znaków. W ustawie - Prawo o ruchu drogowym (art. 10) określono zagadnienia ogólne związane z zarządzaniem ruchem oraz nadzorem nad tym zarządzaniem. Niektóre z zadań w tym zakresie powierzono zarządom dróg, zaś o tym kto sprawuje zarząd określoną drogą rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie takich czynności organizacyjno-technicznych, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu; przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji; nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem; nadzór i analiza istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem. Rozporządzenie określa warunki zarządzania ruchem – zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania m.in. oznakowania pionowego i poziomego. Ważne jest przy tym to, iż wspomniane działania realizują, odpowiednio do swych kompetencji, wskazane organy zarządzające ruchem oraz organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem. Na marginesie należy podnieść, iż projekt organizacji ruchu, o którym mowa w powołanym rozporządzeniu nie tworzy bezpośrednio obowiązków dla obywateli, albowiem nie mają oni obowiązku podporządkowania się planowi, lecz ustawionemu znakowi. To znak tworzy dopiero dla obywatela sytuację prawną określonego zachowania. Z kolei, zgodnie z przepisami § 11 cytowanego rozporządzenia, organizację ruchu, a w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczeniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje w zasadzie zarząd drogi na własny koszt. Przy czym jeżeli rzecz dotyczy znaków informacyjnych oznaczających obiekty mające charakter obiektów usługowych w których jest prowadzona działalność gospodarcza, umieszczanych na wniosek zainteresowanych przedsiębiorców (a tak jest w niniejszej sprawie) zadania te realizują przedsiębiorcy prowadzący tę działalność. Zdaniem Sądu, zadanie techniczne polegające na umieszczeniu znaku drogowego zawiera w sobie również czynność usunięcia znaku. Przy czym zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. organ zarządzający ruchem prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych, sygnalizacji świetlnej oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu. Jak wynika z pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] września 2006 r. skierowanego do W. K. oraz odpowiedzi na skargę, w sprawie niniejszej doszło do usunięcia dwóch znaków informacyjnych D 31 przez zarządcę ulicy W. M.. Pierwotnie w/w znaki zostały usunięte przez organ zarządzający z powodu zmiany organizacji ruchu na ul. W. M. związanej z przebudową tej drogi. Kolejny raz usunięto znaki po samowolnym ich ustawieniu przez skarżącego po wykonaniu przebudowy tejże ulicy. Jak wynika z wyjaśnień organu, powtórne usunięcie znaków nastąpiło z uwagi na to, że W. K.ustawił je niezgodnie z aktualnie zatwierdzoną organizacją ruchu a ich lokalizacja powodowała zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. W ocenie Sądu, czynność organu administracji publicznej polegająca na usunięciu znaku drogowego jest "inną czynnością z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu czynność polegająca na usunięciu znaku drogowego ma charakter czynności materialno-technicznej. Zgodnie z przyjętymi poglądami za czynności materialno-techniczne należy uznać działania organów administracji, które będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne. Cechą charakterystyczną czynności materialno-technicznych jest wywoływanie określonych skutków prawnych drogą działań faktycznych. Czynności materialno-techniczne kształtują nowe stosunki prawne przez fakty, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego. Ponadto ich cechą jest także to, że obywatele muszą się im podporządkować, a zatem czynności te mają charakter władczy (tak: np. /w:/ "Prawo administracyjne" pod red. M. Wierzbowskiego, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 322-323). Jak już wyżej zasygnalizowano, sąd administracyjny orzeka m.in. w sprawach skarg na inne akty lub czynności (art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu musi być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia. W sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi (jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku) przed wniesieniem skargi do sądu należy zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 p.p.s.a.). Tego skarżący nie uczynił i skierował skargę wprost do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazuje na to jedyne pismo skarżącego z dnia 28 lipca 2006 r. znajdujące się w aktach nadesłanej sprawy administracyjnej, w którym domaga się "pilnego przywrócenia znaków oraz wyjaśnienia kto i na jakiej podstawie" je usunął. W tym stanie rzeczy przedmiotowa skarga ulega odrzuceniu na podstawie art. 52 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z powodu niedopuszczalności jej wniesienia z uwagi na niewyczerpanie przez Marka Króla przysługujących środków zaskarżenia.