II SA/Ol 414/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie wybudowania garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. G. kwotę 520,- zł (słownie: pięćset dwadzieścia złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 27 kwietnia 2005r. M. G. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zbadanie sprawy nielegalnego wybudowania przez T. W. garaży na posesji przy ul. "[...]" w "[...]" i zażądała doprowadzenia do ich rozbiórki. Podała, że garaże zostały wybudowane w odległości 60 cm od jej domu, zasłaniając dostęp światła dziennego. Wskazała też, że w odległości 60 cm od granicy działki został ustawiony płot, który uniemożliwia jej wykonywanie prac remontowych budynku. W trakcie postępowania organ ustalił, że inwestor T. W. w 1998r., w oparciu o dokonane zgłoszenie do Urzędu Rejonowego w "[...]" z dnia "[...]" r., dostawił do istniejącego budynku mieszkalnego drewnianą pergolę, w części przykrytą blachą ocynkowaną. Nie stwierdzono jednak garaży, na które w swoim wniosku wskazywała M. G. W oparciu o te ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" r., na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane następnie w mocy decyzją z dnia "[...]" r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który podzielił stanowisko organu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania. Wyrokiem z dnia 28 marca 2006r. sygn. akt "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższe decyzje wobec stwierdzenia naruszenia przepisów art. 7, 10 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, co uniemożliwiło Sądowi przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, a w szczególności ocenę, czy rzeczywiście postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd wyjaśnił, iż wobec treści żądania M. G. organy nadzoru budowlanego powinny, w oparciu o wszystkie dostępne środki dowodowe, ustalić stan faktyczny, a następnie na jego podstawie odpowiednio zakwalifikować wykonany przez inwestora obiekt z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego i bez względu na to czym ten obiekt jest: garażem, pergolą, czy też innym obiektem, stwierdzić, czy został wykonany zgodnie z przewidzianą dla tego typu obiektów procedurą (pozwolenia, zgłoszenia itd.) oraz wymogami (w tym zachowania odpowiednich odległości). Wskazał też, że jeżeli inwestor powołał się na dokonane zgłoszenie dotyczące budowy pergoli, organy nadzoru powinny rozważyć, czy przedmiotowy obiekt został wykonany zgodnie z tym zawiadomieniem. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jeszcze raz umorzył postępowanie, podnosząc, iż w dniu 12 maja 2005r. wszczął postępowanie w sprawie wybudowania przez T. W. na wskazanej powyżej posesji garaży. Jednak z ustaleń organu wynika, że inwestor w oparciu o zgłoszenie z dnia "[...]" r., przedłożone w Urzędzie Rejonowym w "[...]", na które uzyskał akceptację (brak sprzeciwu), wybudował pergolę ogrodową konstrukcji drewnianej o wymiarach 6,25X6,25 m i wys. 3,0 m, nietrwale związaną z gruntem (brak fundamentów), od góry wzmacnianą belkami drewnianymi porośniętymi roślinnością pnącą, ścianki boczne drewniane ażurowe porośnięte są roślinami ozdobnymi. Podniósł, iż zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), wykonanie pergoli jako obiektu małej architektury, wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Wskazał, że obiekt ten nie jest wyposażony w instalacje i urządzenia techniczne oraz nie stanowi całości pod względem techniczno-użytkowym, nie stwierdzono również parkowania w nim samochodów. Wobec tego w ocenie organu sporny obiekt nie może być zakwalifikowany jako garaż, bowiem nie spełnia warunków technicznych ani wymagań jakie winny spełniać tego typu obiekty zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z póżn. zm). Mając powyższe na uwadze organ wyjaśnił, że przedmiotem wszczętego postępowania były garaże, a nie obiekty małej architektury- w tym przypadku pergola. Dlatego też w związku z tym, że dowiedziono, iż wybudowany obiekt nie jest garażem, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Dodatkowo organ zauważył, iż podniesiona przez M. G. w trakcie postępowania kwestia zacienienia przez sporny obiekt pomieszczeń mieszkalnych, może być przedmiotem odrębnego postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. G., domagając się jej uchylenia i przeprowadzenia rzetelnego postępowania. Stwierdziła, że ustalenia organu są fałszywe, bowiem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który zezwalałby T. W. na wybudowanie garaży. Wskazała, że organ powołuje się na brak sprzeciwu, jednak nie podaje znaku pisma ani daty. Zdaniem odwołującej jest to samowola budowlana. Podała, że w maju 1998r. zawiadomiła o tym Urząd Rejonowy w "[...]". W odpowiedzi pismem z dnia 10 czerwca 1998r. poinformowano ją, że w dniu 9 czerwca 1998r. przeprowadzona została kontrola, w czasie której stwierdzono, że T. W. realizuje pergolę bez pozwolenia. Stwierdziła, że inwestor nie miał zgody na realizację pergoli i przestał ją budować. Dodatkowo M. G. zauważyła, że sporny obiekt znajduje się w odległości 60 cm od jej budynku i okien. Decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił co to jest garaż, a co to jest pergola i stwierdził, że obiekt wybudowany na działce nr "[...]" w "[...]" nie jest garażem. Należy go natomiast uznać za obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten wymienia m.in. obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej. Taką funkcję, zdaniem organu, pełni sporny obiekt. Reasumując organ II instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Wyjaśnił, iż w sytuacji, gdy przedmiotem wszczęcia postępowania było wybudowanie przez T. W. garaży na działce nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]", a przeprowadzone postępowanie tego nie wykazało, to należało przyjąć, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Natomiast w odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, iż mogą one być przedmiotem odrębnego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. G. wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji w związku z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 kpa. Skarżąca uzasadniła, iż PINB nie wyjaśnił zgodności wybudowanego obiektu ze zgłoszeniem, które T. W. złożył w Urzędzie Rejonowym w "[...]" w dniu "[...]" r. Wskazała, że nie skontrolowano czy pergolę wykonano zgodnie z wymaganą w tym zakresie dokumentacją. Zauważyła, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które należy dołączyć do zgłoszenia zgodnie z art. 30 Prawa Budowlanego, a znajduje się w nich tylko pismo z dnia 8 czerwca 1998r., którym inwestor zgłasza przystąpienie do realizacji pergoli z dniem 16 czerwca 1998r. Z akt sprawy wynika ponadto, że Urząd Rejonowy w "[...]" przeprowadził kontrolę, która wykazała, że T. W. zrealizował pergolę w 80% przed datą wskazaną w zgłoszeniu jako rozpoczęcie prac. W związku z tym zdaniem skarżącej, w świetle przepisów Prawa budowlanego, jest to samowola budowlana. M. G. ponadto podniosła, iż sporny obiekt w niczym nie przypomina pergoli. Podała, że obiekt ten ma betonowe fundamenty o grubości 50 cm, co stanowi jednocześnie posadzkę. Posiada ściany segmentowe ażurowe, osadzone w konstrukcji ryglowej. Belki stropowe drewniane pokryte są blachą. Dach obramowany jest metalową balustradą i stanowi taras. Wjazd do obiektu stanowią drzwi drewniane o szerokości 2,50 m i wmontowane są w murowaną ścianę, która stanowi jedną ze ścian obiektu. W obiekcie tym znajduje się kanał samochodowy i elektryczność. Na drzwiach widnieje napis "brama wjazdowa nie parkować". Ponadto T. W. garażuje w nim swoje samochody: dostawczy i osobowy. Skarżąca przyznała, że kwestionowany obiekt nie spełnia wymogów § 102 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też jej zdaniem powinien zostać rozebrany. Skarżąca zarzuciła również, iż obiekt został wybudowany zbyt blisko jej domu, narażając ją na związane z tym faktem utrudnienia i zagrożenia. Wskazała, że sporny obiekt znajduje się w odległości 60 cm od jej budynku mieszkalnego co jest niezgodne z § 12 ust. 3 oraz § 271 ust. 1 i 2 przywołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 271 odległość przeciw pożarowa pomiędzy obiektami powinna wynosić 12 m. Ponadto obiekt ten zasłania jej dostęp światła dziennego w kuchni i korytarzu, co powoduje powstanie pleśni i negatywnie oddziałuje na jej zdrowie. Reasumując, M. G. stwierdziła, iż sporny obiekt zagraża jej życiu i zdrowiu, a także narusza przepisy prawa budowlanego, a w szczególności art. 5 ustawy Prawo budowlane z uwagi na niewłaściwe jego usytuowanie i związane z tym naruszenie interesu skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podkreślił, że przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie, było ustalenie czy obiekt wybudowany przez T. W., na działce nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]" to garaż. Wskazał, że organ I instancji nie stwierdził istnienia garażu, bowiem sporny obiekt nie spełnia wymogów § 102 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też zdaniem organu postępowanie okazało się bezprzedmiotowe i słusznym było jego umorzenie. Natomiast w odniesieniu do zarzutów dotyczących wybudowanej pergoli, organ ponownie stanął na stanowisku, iż mogą one być przedmiotem odrębnego postępowania. Na rozprawie w dniu 15 maja 2007r. uczestnicy postępowania E. i T. W. wnieśli o oddalenie skargi. Skarżąca zaś podtrzymała skargę i argumenty w niej zawarte, wnosząc dodatkowo o zwrot kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 marca 2006r. sygn. akt "[...]", ponownie zostały wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 - dalej jako kpa), Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Ocena prawna traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany przepisów prawa, w wypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w przypadku wzruszenia orzeczenia w przewidzianym trybie. Oznacza to, że w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia wydanych w sprawie decyzji, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na skutek wyroku kasacyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który stwierdził uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym, wskazując, iż wobec treści żądania M. G. organy nadzoru budowlanego powinny, w oparciu o wszystkie dostępne środki dowodowe, ustalić stan faktyczny, a następnie na jego podstawie odpowiednio zakwalifikować wykonany przez inwestora obiekt z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego i bez względu na to czym ten obiekt jest: garażem, pergolą, czy też innym obiektem, stwierdzić, czy został wykonany zgodnie z przewidzianą dla tego typu obiektów procedurą (pozwolenia, zgłoszenia itd.) oraz wymogami (w tym zachowania odpowiednich odległości). Wskazał też, że organy nadzoru powinny rozważyć, czy przedmiotowy obiekt został wykonany zgodnie z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem. Mimo tych wskazań organy orzekające w niniejszej sprawie ograniczyły się jedynie do ustalenia, czy sporny obiekt to garaż, uzasadniając, iż tylko w tym przedmiocie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Zasadnym jest wskazać, iż stosownie do treści art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia podania organowi (art. 61 § 3 kpa). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). W związku z tym to treść żądania skarżącej, wyrażona pismem z dnia 27 kwietnia 2005r. wyznaczyła przedmiot postępowania, a tym samym jego zakres. Skoro w podaniu tym skarżąca zażądała zbadania sprawy nielegalnego wybudowania spornego obiektu i doprowadzenia do jego rozbiórki, podnosząc, iż jest usytuowany zbyt blisko jej domu i zasłania dostęp światła do jej pomieszczeń, to obowiązkiem organów było, prócz ustalenia charakteru spornego obiektu, wyjaśnić czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą, czy przedmiotowy obiekt został wykonany zgodnie z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem, a ponadto czy jego usytuowanie i parametry nie naruszały obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Organy obowiązane były odnieść się całościowo do wniosku M. G. i przeanalizować sprawę we wszystkich jego płaszczyznach, w tym również co do podniesionej przez skarżącą kwestii odległości i zacienienia. Zaniechanie podjęcia czynności w omówionym zakresie naruszyło art. 7 i 77 § 1 kpa. Przepisy te obligują organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego oraz zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego nie mogły umorzyć postępowania wszczętego na wniosek M. G. z tej przyczyny, że sporny obiekt nie jest garażami, nie można bowiem uznać, że w takim przypadku brak jest przedmiotu postępowania, co w istocie naruszyło art. 105 § 1 kpa, ale obowiązane były stosownie do swojej właściwości skontrolować, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego i nie naruszyły interesu prawnego skarżącej w przedstawionym przez nią zakresie. Podnieść należy także, iż w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, wyd. 7 C.H.Beck 2005r., s. 486-487). Oczywiście nie przesądzając o rozstrzygnięciu, wskazać należy, iż bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż w takim przypadku jest to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt "c" p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. W oparciu o art. 200 tej ustawy zasądzono na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego, tj. wpis w kwocie 500 złotych i wykazane koszty dojazdu na rozprawę w kwocie 20 złotych.