I OSK 1083/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2217/05 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję - rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 1 czerwca 2005 r. R. S., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 959/04, wniósł o zapłatę zaległego uposażenia od dnia 1 lipca 2002 r. do 30 listopada 2004 r. wraz ze wszystkimi dodatkami i należnymi odsetkami. Po rozpatrzeniu tego wniosku Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, rozkazem personalnym z dnia [...], działając na podstawie art. 121 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), odmówił wypłaty uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych za okres od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 30 listopada 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że na mocy rozkazu personalnego z dnia [...] Szef ABW wypowiedział R. S. stosunek służbowy i zwolnił go ze służby w ABW. Podstawę prawną tego rozkazu stanowił art. 230 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7 i ust. 8 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. W wyniku rozpatrzenia odwołania od przedmiotowego rozstrzygnięcia, Szef ABW rozkazem personalnym z dnia [...] utrzymał w mocy swój poprzedni rozkaz z dnia [...]. Zdaniem organu, R. S. otrzymał wszelkie świadczenia pieniężne należne do dnia rozwiązania stosunku służbowego, które nastąpiło z dniem 29 lipca 2002 r. Ponadto Szef ABW wskazał, że na podstawie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 230 ust. 8 powoływanej ustawy funkcjonariusz otrzymał świadczenie pieniężne związane ze zwolnieniem ze służby. Ostatniej wypłaty uposażenia dokonano za czas do dnia 31 lipca 2002 r. i z tym dniem prawo R. S. do uposażenia wygasło. Dalej, organ zaznaczył, że stosownie do treści art. 114 ust. 2 powołanej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia określone w ustawie. Dlatego też R. S. nie może otrzymać po raz kolejny uposażenia za miesiąc lipiec 2002 r. W ocenie Szefa ABW, okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2004 r. uchylił rozkazy wydane w przedmiocie zwolnienia R. S. spowodowało, że od dnia uprawomocnienia się wyroku rozkazy o zwolnieniu przestały obowiązywać, a wymieniony od tej daty uzyskał status funkcjonariusza ABW. Wyrok uchylający decyzję działa bowiem ex nunc, tzn. uchyla skutki tej decyzji od momentu prawomocności wyroku. Skoro zatem w okresie od dnia 29 lipca 2002 r. do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uchyleniu rozkazów o zwolnieniu, stosunek służbowy R. S. nie istniał, to brak jest podstaw do żądania jakichkolwiek świadczeń wynikających ze stosunku służbowego za wskazany okres. Brak jest również, zdaniem organu, podstaw do wypłaty R. S. uposażenia i innych świadczeń pieniężnych za okres od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, do dnia 30 listopada 2004 r. W dalszej części uzasadnienia Szef ABW wyjaśnił, że formalne trwanie stosunku służbowego, łączącego funkcjonariusza z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, samo przez się nie rodzi prawa do uposażenia i musi być dopełnione podjęciem tej służby faktycznie lub chociażby pozostawaniem w gotowości do podjęcia służby. Tymczasem w okresie od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do dnia 30 listopada 2004 r. R. S. nie wykonywał na rzecz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jakichkolwiek czynności i zadań, a gotowość do ich wykonywania zadeklarował dopiero na dzień 1 grudnia 2004r., z uwagi na konieczność rozwiązania stosunku pracy z Urzędem Miasta w [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Szef ABW rozkazem personalnym z dnia [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie i w uzasadnieniu powołał się na te same argumenty. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S. wniósł o nakazanie wypłaty zaległego uposażenia od dnia 1 sierpnia 2002 r. do 30 listopada 2004 r. oraz należnych dodatków do tego uposażenia wraz z odsetkami ustawowymi, ewentualnie odszkodowania oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi szeroko opisał stan faktyczny sprawy, wskazując na kolejne rozstrzygnięcia organów w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby i odmowy wypłaty uposażenia. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2004 r., uchylający rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, ponowił stanowisko prezentowane w toku postępowania przed Szefem ABW o zasadności wypłaty skarżącemu uposażenia za okres od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 30 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko Szefa ABW stwierdzając, że organ ten prawidłowo ocenił, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2004 r. wywołuje skutki jedynie na przyszłość, od dnia jego uprawomocnienia się i w związku z tym w żaden sposób nie uzasadnia wniosku R. S. o wypłatę uposażenia i innych świadczeń pieniężnych za okres od dnia 1 sierpnia 2002 r. do 30 listopada 2004 r. Dalej Sąd I instancji wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby z datą 29 lipca 2002 r. Po tej dacie R. S. przestał być funkcjonariuszem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zaś do służby w ABW został przywrócony dopiero z dniem uprawomocnienia się wyroku i podjął ją z dniem 1 grudnia 2004 r. Z tego też względu, zdaniem Sądu, zupełnie nieuzasadnionym jest żądanie wypłaty uposażenia i innych świadczeń pieniężnych za okres od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 30 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na treść art. 114 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, zgodnie z którym prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Sąd wskazał, że z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie (ust. 2). Z kolei, zgodnie z art. 121 ust. 3 tej ustawy, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. W ocenie Sądu, trafnie organ podkreślił, że pozostawanie funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w stosunku służbowym bez podejmowania służby nie rodzi prawa do uposażenia. Stosownie bowiem do treści art. 114 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, prawo funkcjonariusza do uposażenia wynika z faktu pełnienia służby. Zatem – jak podkreślił Sąd – formalne trwanie stosunku służbowego, łączącego funkcjonariusza z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, samo przez się, nie rodzi prawa do uposażenia i musi być dopełnione podjęciem tej służby faktycznie, bądź chociażby pozostawaniem w gotowości do jej podjęcia. W skardze kasacyjnej pełnomocnik R. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, że do dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SW/Wa 959/04, uchylającego rozkaz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] utrzymujący w mocy rozkaz Szefa ABW o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego rozkazy te wywoływały skutki prawne w postaci zwolnienia skarżącego ze służby. Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego w postaci przepisów § 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 172, poz. 1407 ), § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 201, poz. 1697) w zw. z art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, polegające na przyjęciu, że w zaskarżonym rozkazie Szef ABW na dzień 1 grudnia 2004 r. prawidłowo określił na pierwszy dzień okres wysługi skarżącego się dla celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej, podczas gdy w rzeczywistości Szef ABW przy wydaniu zaskarżonego rozkazu błędnie zastosował wyżej wymienione przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 7 października 2002 r., rozporządzenia Rady Ministrów z 25 listopada 2002 r. oraz przepis art. 116 ust. 2 i art. 126 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w ten sposób, że wbrew dyspozycji tych przepisów nie zaliczył skarżącemu do okresu wysługi dla celów uposażeniowych i nagrody jubileuszowej czasu służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za okres sprzed 1 grudnia 2004 r. i nie wypłacił zaległego uposażenia oraz należnych dodatków do tego uposażenia wraz z odsetkami ustawowymi, ewentualnie odszkodowania wraz z odsetkami ustawowymi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor szeroko opisał stan faktyczny sprawy, odnosząc się do kolejnych podejmowanych przez organy rozstrzygnięć w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, a następnie odmowy wypłaty uposażenia. W reasumpcji uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że podniesione okoliczności nakazują uznanie, że zakwestionowany w niniejszej skardze wyrok w powołanym w petitum skargi zakresie jest wadliwy. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie dość, że w ogóle pomija przedstawione kwestie, to ponadto Sąd I instancji wadliwie zinterpretował przepis art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten – jak stwierdził skarżący – dotyczy bowiem jedynie faktu związania prawomocnym orzeczeniem. Jego wykładnia językowa prowadzi do wniosku, iż związanie to następuje z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia. Tym samym w ocenie autora skargi kasacyjnej, do czasu tego uprawomocnienia się orzeczenie wiąże tylko sąd, który je wydał (art. 170 a contrario). Zdaniem skarżącego, w sprawie nieprawidłowo określono skutki prawne prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzucono w niej naruszenie przez sąd meriti art. 170 ppsa. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocność wyroków i postanowień wydawanych przez sądy administracyjne jest podstawą ich mocy wiążącej. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą ten skutek, że nikt nie może kwestionować (negować) faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był czy też nie był stroną postępowania, w którym zostało wydane prawomocne orzeczenie. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 170 ppsa nie może być uznany za zasadny. Należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zakwestionował tego, iż orzeczenie wydane przez ten Sąd w dniu 3 sierpnia 2004 r. rodzi skutki w postaci związania określonych podmiotów materialną prawomocnością orzeczenia. To, że pogląd Sądu I instancji jest właśnie taki, iż wszystkie organy państwowe związane są prawomocnym orzeczeniem wynika wprost z treści motywów zaskarżonego wyroku dotyczących reaktywowania stosunku służbowego z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia z dnia 3 sierpnia 2004 r. Co innego jednak kwestia związana z ustaniem obowiązywania rozkazów o zwolnieniu ze służby, a co innego zasadność żądania wypłaty uposażenia i innych świadczeń za okres do daty uprawomocnienia się wyroku z dnia 3 sierpnia 2004 r. Skarga kasacyjna zawiera również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1407), a także § 1 ust. 1 pkt 1i pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 201, poz. 1697). Autor skargi kasacyjnej nie określił jednak czy naruszenie powyższych norm polegało na ich błędnej wykładni (mylnym rozumieniu treści czy też znaczenia normy prawnej), czy też niewłaściwym zastosowaniu czyli błędzie w subsumcji, co miałoby wyrażać się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany przez sąd za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Stwierdzić jednak należy, że żadna z powyższych postaci naruszenia przepisów powołanych wyżej rozporządzeń nie może być poddana analizie, bowiem Sąd I instancji norm tych w ogóle nie stosował, nie interpretował, a zatem nie mógł ich w żaden sposób naruszyć. Zauważyć trzeba, że kwestionowane przepisy odnoszą się do problematyki związanej z zaliczaniem okresów do wysługi lat w kontekście ustalania wzrostu uposażenia oraz nabywania prawa do nagrody jubileuszowej. Tymczasem z wyroku Sądu I instancji wynika, iż brak jest podstaw do żądania przez skarżącego jakichkolwiek świadczeń wynikających ze stosunku służbowego za okres do 30 listopada 2004 r. Powołanie zatem przez skarżącego w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które nie były zastosowane w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc nieskutecznym zarzut ich błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Na koniec stwierdzić należy, co następuje: Funkcjonariusze ABW oraz AW nie pozostają w stosunku pracy lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Konsekwencją powyższej konstatacji jest m. in. to, że jakiekolwiek roszczenia wynikające z istniejącego stosunku służbowego mają charakter administracyjnoprawny, nie zaś cywilnoprawny i mogą być dochodzone wyłącznie na drodze administracyjnej oraz w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to jednocześnie bezwzględny zakaz stosowania przez organy i sądy administracyjne pomocniczo czy odpowiednio przepisów prawa cywilnego przy rozpoznawaniu tego rodzaju roszczeń. Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nie reguluje natomiast treścią swoich postanowień kwestii związanych z możliwością dochodzenia wypłaty uposażenia w sytuacji skutecznego wzruszenia w wymaganym trybie ostatecznych rozstrzygnięć o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Chodzi o ocenę prawną zasadności tego rodzaju roszczenia funkcjonariusza, z którym na skutek wadliwej decyzji ostatecznej rozwiązany został stosunek służbowy. Brak jest w tym zakresie regulacji pozytywnej, a więc dopuszczającej możliwość wystąpienia z takim roszczeniem, jak też regulacji negatywnej, wyłączającej możliwość zgłoszenia żądania. Okoliczność, że ustawodawca nie zdecydował się na przyznanie organowi administracyjnemu kompetencji do orzekania o uposażeniu za czas pozostawania funkcjonariusza poza służbą nie wyłącza jednak możliwości dochodzenia przez niego stosownego roszczenia na drodze postępowania przed sądem powszechnym (art. 417 k.c.) i uwzględnienia zgłoszonego żądania w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek odpowiedzialności za czyn niedozwolony. Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.