I SA/Wa 526/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Asesor WSA Przemysław Żmich /spr./ Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi Miasta J. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia A. i W. J., postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie o ustalenie na rzecz A. i W. J. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] zajętą pod drogę publiczną - ul. [...] w J. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie pojawiło się zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1208/05 wynika bowiem, że do Trybunału Konstytucyjnego został złożony wniosek Rady Miejskiej w [...] o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stanowiącego podstawę materialnoprawną w sprawie. W ocenie organu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego będzie miało zatem istotny wpływ na wynik postępowania odwoławczego. Od powyższego postanowienia zażalenie wnieśli A. i W. J. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżone postanowienie wydano z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ kwestia konstytucyjności art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania, lecz podstawą do wznowienia postępowania. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA, ponieważ do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest przepisem obowiązującym. Zdaniem organu opublikowane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność tego aktu prawnego z Konstytucją RP może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a KPA. Zatem ten przepis zapewnia ochronę praw stron postępowania. Na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto J. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 KPA poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zawieszenie przez Wojewodę postępowania odwoławczego jest zasadne. Organ ten słusznie uznał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt K 3/06, ponieważ podstawę prawną w przedmiotowej sprawie stanowi art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu Minister Budownictwa błędnie przyjął, że kwestia konstytucyjności przepisu art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wynikła w toku postępowania odwoławczego prowadzonego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną może stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uszło uwadze organu, że przepis art. 145a § 1 KPA normuje zupełnie inną kwestię niż ta, która legła u podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Przepis ten opisuje skutki prawne jakie wywiera orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (stwierdzające niekonstytucyjność podstawy prawnej wydanej w sprawie decyzji) na zakończone już w danej sprawie postępowanie administracyjne. Norma ta znajduje więc zastosowanie dopiero po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją. Tymczasem w niniejszej sprawie kwestia konstytucyjności podstawy prawnej rozstrzygnięcia pojawiła się w toku prowadzonego przez organ postępowania. Zatem na tym etapie sprawy strona nie może skorzystać ze środka prawnego, o którym mowa w art. 147 KPA (żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 145a § 1 KPA). Przyjęta przez organ odwoławczy argumentacja nie mogła przesądzić o uchyleniu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., ponieważ nie uzasadnia bezzasadności i nie wyklucza zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 KPA przez organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie istota problemu sprowadza się do oceny, czy zawisła przez Trybunałem Konstytucyjnym sprawa konstytucyjności przepisu art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., stanowiącego podstawę materialnoprawną wniosku o odszkodowanie została przez Wojewodę [...] prawidłowo oceniona jako "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA. W nauce prawa administracyjnego przez "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd. Przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją ( por. B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. WP LexisNexis 2004). W ocenie Sądu wymogi tej definicji spełnia wyłoniona w toku postępowania o odszkodowanie kwestia konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną załatwienia sprawy. Należy zauważyć, że w praktyce stosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 KPA da się zauważyć tendencję do rozumienia pojęcia "zagadnienie wstępne" jako kwestii wstępnej mającej wpływ na wynik sprawy głównej rozpatrywanej przez organy stosujące prawo. Przy czym użytemu w tym przepisie określeniu "sąd" nadaje się szerokie znaczenie, obejmujące swym zakresem również słowo "trybunał", skoro ten ostatni to również sąd ale o szczególnych kompetencjach lub o szczególnym znaczeniu (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Dubisza, t.4, WN PWN, Warszawa 2003). Wspomniany wyżej skutek może w niniejszej sprawie spowodować wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w przedmiocie zgodności przepisu art. 73 ust. 2 pkt 1 z Konstytucją RP, którego rozstrzygnięcie i zawarta w jego uzasadnieniu ocena prawna może mieć przesądzające znaczenie dla sposobu ukształtowania praw i obowiązków wynikających z decyzji opartej na wskazanej wyżej ustawowej podstawie prawnej. Tak szerokie rozumienie określenia "sąd" przejawia się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącym zawieszania postępowań sądowych na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (por. postanowienie Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OSA 6/03; postanowienie Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt OPK 26/02; postanowienie Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPK 30/02). W kwestii prejudycjalności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postępowaniu cywilnym wypowiedział się także Sąd Najwyższy (por. wyrok SN z dnia 28 września 1994 r., sygn. akt I PRN 61/94, OSNP 1995/1/6). Za przyjęciem takiego kierunku wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 KPA przemawia przede wszystkim wzgląd na "siłę i autorytet" orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz dążenie organów stosujących prawo do zachowania jednolitości orzecznictwa i zagwarantowania stronom stabilnej sytuacji prawnej. Z tych względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 97 § 1 pkt 4 KPA, w stopniu który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.