II SA/Wa 69/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości VOTUM SEPARATUM Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w B. z dnia [...] września 2006 r. nr [...], którą to decyzją odmówiono W. P. udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w B. stwierdził, iż art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) ściśle określa, jakie informacje stanowią informację publiczną i w związku z tym podlegają udostępnieniu. Żądane przez W. P. informacje nie znajdują pokrycia w katalogu wskazanym w ww. przepisie. Ponadto organ podkreślił, iż wnioskodawca nie wskazał powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Od powyższej decyzji W. P.wniósł odwołanie do Ministra Obrony Narodowej, który na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu prawnego. Podkreślił on, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacją przetworzoną jest taka informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez ten podmiot danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ podkreślił, iż informacja przetworzona o prawie podlega wprawdzie udostępnieniu, ale tylko wtedy, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie w odniesieniu do funkcjonowania państwa. Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące jednakże faktycznie w posiadaniu takich informacji. Natomiast organ emerytalny wyjaśnił W.P., iż nie posiada żądanych przez niego informacji, bowiem zasobami mieszkaniowymi w przedmiotowym zakresie zajmuje się Wojskowa Agencja Mieszkaniowa. Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi złożonej przez W. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia[...] listopada 2006 r. nr [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przestawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującym przepisami prawa procesowego. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę W. P.pod tym kątem Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże z przyczyn odmiennych aniżeli te, które zostały powołane w skardze. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP. Można zatem stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie, np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 27 września 2002 r. II SAB 180/02 podkreślił, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, jak żądanie wyjaśnienia treści aktów, czy polemika z dokonanymi ustaleniami. Powołana ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, nie wyłączając zastosowania przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Ustawa ta w art. 16 wskazuje decyzję jako formę rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w dwóch przypadkach: odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji następuje jednak z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (por. art. 1, 4, 6, 16 i 22 ustawy) - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02 - Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195. Powołana wyżej ustawa nie wyznacza jednak sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez wnioskodawcę zakresie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadku braku odmiennej regulacji ustawowej, udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez czynność materialno - techniczną udzielenia informacji, chyba że przepisy szczególne nakazują zachowanie oznaczonej formy. W rozpoznawanej sprawie organ wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, uznając, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem jeżeli ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można wykonać dyspozycji jej art. 16 nakazującego wydanie decyzji w razie odmowy udzielenia informacji (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2867/02 - Monitor Prawniczy z 2003 r., Nr 4, poz. 148). Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie skoro organ I instancji uznał, iż sformułowane przez skarżącego we wnioskach z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz [...] stycznia 2006 r. żądanie, pomimo że skierowane w trybie przedmiotowej ustawy, nie dotyczyło informacji publicznej, to nie powinien wydawać decyzji administracyjnej, bowiem w takim wypadku odpowiedź organu winna być udzielona w formie pisma. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje w sposób wyraźny lub dorozumiany taką formę działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 2000 r., s.13). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie brak było takiej podstawy w przepisach szczególnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, decyzja wydawana jest jedynie wtedy, gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Na marginesie należy wskazać, iż obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 maja 2007 r. pełnomocnik organu stwierdził, iż w jego ocenie informacja, której udzielenia domagał się W.P., nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując, wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej, co z kolei wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast Minister Obrony Narodowej, utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, sam rażąco naruszył prawo. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 132 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.