I OSK 872/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig -Maciszewska (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 969/05 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 568 (pięćset sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 969/05 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. ustalił A. E. C. i J. S. C. odszkodowanie w wysokości 19.200 zł za grunt położony w obrębie [...], gm. [...], oznaczony Nr geodezyjnym 141 o powierzchni 0,1176 ha, który został wydzielony pod drogę i przeszedł na własność Gminy [...]. Wójt Gminy [...] zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz art. 7 i 77 k.p.a., podnosząc, iż organ skupił się na ustaleniu wysokości odszkodowania, a nie wziął pod uwagę, że działka nr 141 wydzielona została nie pod drogę publiczną. A. i J. C. wnieśli natomiast o uzupełnienie wskazanej decyzji, na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z przepisami art. 481 k.c. i art. 118-124 k.c. przez ustalenie daty od której przysługują odsetki oraz ich procentowej wartości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji, podnosząc, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu wydania decyzji dokonującej podziału nieruchomości, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej, na wniosek właściciela przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, przy czym podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Organ II instancji zaznaczył, że w tej sprawie istnieje w obrocie prawnym nadal decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 20 kwietnia 1995 r. Nr [...], na podstawie której strona może dochodzić odszkodowania. Wprawdzie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na fakt, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne niedopuszczalnym było stwierdzenie jej nieważności (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 lutego 2005 r.). Stąd organ orzekający o ustaleniu i wypłacie odszkodowania jest związany tą decyzją . Gmina [...] złożyła skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a w szczególności: art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, art. 6, art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a., które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż przedmiotowa działka, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustalonym uchwałą Nr III/14/88 Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 14 grudnia 1998 r. przewidziana została jako droga wewnętrzna dojazdowa. Nie należy zatem do kategorii dróg publicznych i nie powinno za nią być wypłacane odszkodowanie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał przede wszystkim, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 20 kwietnia 1995 r. zatwierdzająca projekt podziału działki Nr 30 w [...], gm. [...] – w części w jakiej ustala, iż wydzielona w wyniku tego podziału działka o Nr 141 przeszła na własność Gminy [...] – wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Bowiem przedmiotowa działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana została jako droga wewnętrzna dojazdowa, a zatem nie należała do kategorii dróg publicznych. Art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazywał zaś, że wydzielenie gruntów pod drogę publiczną, może nastąpić tylko wówczas, gdy plan przewidywał taki przebieg drogi publicznej. Bezspornie zatem skoro plan przewidywał, że dostęp do działek powstały w wyniku podziału ma zapewnić droga wewnętrzna, to taka droga, nie mogła być uznana za drogę publiczną, a tym samym nie było podstaw do orzekania o przejściu gruntu przeznaczonego pod tą drogę na własność gminy za odszkodowaniem. Kwestia ustalenia, iż przedmiotowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 20 kwietnia 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa została więc ostatecznie przesądzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Argumenty zaś skarżącej Gminy – wskazał Sąd – w przedmiocie wskazania, iż chodzi o odszkodowanie za drogę publiczną – a przedmiotowa drogą taką nie jest nie stanowią "żadnego novum" w niniejszej sprawie. Organy orzekające nie kwestionują tych okoliczności. Jedynie skutki wiążące się z wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki z naruszeniem prawa, w ocenie skarżącej i organów są inne. Ponadto – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zawarł wywody dotyczące przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji oraz interpretację pojęcia "nieodwracalne skutki prawne", odnosząc się do rozstrzygnięcia Kolegium. Gmina [...] złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pominął podnoszone w skardze zarzuty naruszenia m.in. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skupiając się na ocenie prawnej stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartego w decyzji z dnia [...] W zaskarżonym wyroku przyjęto, że skoro w obrocie istnieje decyzja "podziałowa", mimo że działka nie została wydzielona pod drogę publiczną, ustalenie odszkodowania jest zasadne. Z takim zaś stanowiskiem nie można się zgodzić z uwagi na treść powołanych wyżej przepisów, w ocenie skarżącej. Ponadto w skardze kasacyjnej podkreślono ponownie, że sporna działka Nr 141 nie została wydzielona pod drogę publiczną. Bowiem wydzielona droga, w myśl powoływanych przepisów, musi być drogą publiczną i jej przebieg winien zostać przewidziany w obowiązującym w dacie orzekania planie zagospodarowania przestrzennego, co w przypadku dokonanego powołaną decyzją podziału nie miało miejsca. Jedynie spełnienie tych przesłanek, w sytuacji podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości, skutkuje przejściem wydzielonego pod drogę gruntu na własność gminy. P. A. i J. C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżąca Gmina wadliwie narzuca własne ustalenie, że działka Nr 141 nie została wydzielona pod drogę publiczną, gdyż z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 20 kwietnia 1995 r. wynika, że nieruchomość ta przechodzi na własność gminy za odszkodowaniem, a ponadto nie obowiązywał w dacie wydawania decyzji podziałowej wskazywany plan zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do powyższego pisma Gmina [...] stwierdziła, że zawarte w nim stanowisko nie odpowiada prawdzie, bowiem powoływany plan zagospodarowania obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że sądy administracyjne sprawując kontrolę administracji publicznej – jak wskazuje art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – czyli badając legalność zaskarżonych aktów, oceniają m.in. czy powołane w zaskarżonych aktach przepisy prawa miały zastosowanie w sprawie i czy i czy organy dokonały prawidłowej ich wykładni. W niniejszej zaś sprawie zarówno decyzja Oragnu I instancji, tj. Starosty [...] z dnia [...], jak i decyzja Organu II instancji, tj. Wojewody [...] z dnia [...] (w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę) wydane zostały z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 98 ust. 1 i 3 tej ustawy. Tymczasem Sąd I instancji rozpoznając skargę Gminy [...] na wskazaną decyzję Wojewody [...] ograniczył się głównie do oceny stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartego w decyzji z dnia [...] stwierdzającego, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdzając projekt podziału działki, w części w jakiej ustala, iż wydzielona w wyniku podziału działka o numerze 141 przeszła na własność Gminy [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi zaś na wywołane nieodwracalne skutki prawne niedopuszczalnym było stwierdzenie jej nieważności. Ponadto Sąd odwoływał się do treści art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, przyjmując, że właśnie z treści tego przepisu wynika w niniejszej sprawie obowiązek wypłaty odszkodowania. Trafnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd pominął zarzuty naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to przepisy stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Bowiem zarówno Organ I, jak i II instancji badały przesłanki przyznania zainteresowanym odszkodowania właśnie w oparciu o wymienione wyżej przepisy, obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Powoływanie się zaś przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu było zatem błędne zwłaszcza, że ustawa ta przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 1998 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiąca podstawę zaskarżonej decyzji. Stąd należy przyjąć, że przede wszystkim Sąd I instancji badając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] o przyznaniu E. i J. C. odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, zobowiązany był do oceny, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki zawarte w powołanym art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujące przyznanie takiego odszkodowania. Pomijając zaś zupełnie trafność zastosowanych przez Organy przepisów, tym samym nie przeprowadzając analizy okoliczności faktycznych sprawy w świetle właśnie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dopuścił się jego naruszenia. Dokonanie bowiem oceny przesłanek przyznania w niniejszej sprawie odszkodowania za grunt winno nastąpić w oparciu o te przepisy, zważywszy na powołanie ich przez Organy jako podstawy prawnej swoich rozstrzygnięć. Bez takiej oceny nie można uznać przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji w rozpatrywanej za kompleksową. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zaś na mocy art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust.2 pkt. 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).