III SA/Lu 63/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr Rep. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1) oddala skargę, 2) przyznaje adwokatowi M. S. ustanowionemu z urzędu kwotę [...] złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, którą wypłacić z sum budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez podinspektora Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] odmawiającej zwrotu opłaty za kartę pojazdu marki Opel Omega 2,0 KAT numer nadwozia [...] numer silnika [...] rok produkcji 1994, zarejestrowanego pod numerem [...] - w kwocie 425 zł wraz z odsetkami, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r. A. Ł. wniósł o zwrot zawyżonej opłaty za kartę pojazdu pobranej w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie rejestracji pojazdu marki Opel Omega 2,0 KAT pod numerem rejestracyjnym [...], w toku którego pobrano od wnioskodawcy kwotę 500 złotych tytułem opłaty rejestracyjnej za wydanie karty pojazdu. Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez podinspektora Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta z dnia [...] 2006 r. znak: [...] odmówiono zwrotu opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł wraz z odsetkami. Odmowa zwrotu uzasadniona została tym, że opłata pobierana była na podstawie rozporządzenia, a więc aktu należącego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej, wiążącego organ administracji publicznej. Organ rejestrujący nie miał i nie ma możliwości swobodnego określania wysokości tej opłaty, ani podstaw prawnych do dokonania zwrotu jej części. Stwierdził, że moc obowiązująca wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozciąga się w przyszłość oraz że rozpatrywanie ewentualnych roszczeń może być prowadzone na drodze postępowań przed sądami powszechnymi na mocy art. 417 Kodeksu cywilnego. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła naruszenia art. 7, art. 12, art. 35 w związku z art. 156 Kpa oraz stwierdziła, że art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym nie ma zastosowania. Dziennik Ustaw 59 poz. 421 powołany w decyzji określa kwotę 75 zł jako opłatę za kartę pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 77 ust. 1 producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustęp 3 tego przepisu stanowi, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego innego niż określony w ust. 1 wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 4. W wykonaniu tego przepisu wysokość opłaty ustalona została w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310). Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł w punkcie l, że paragraf 1 ustęp 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908, Nr 175 poz. 1462, Nr 179 poz. 1486 i Nr 180 poz. 1494 i poz. 1497), b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W punkcie II orzekł, że przepis rozporządzenia powołanego w części I traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. W rezultacie na mocy rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59 poz. 421) obniżono opłatę pobieraną za wydanie karty pojazdu. W związku z powyższym organ pierwszej instancji nie miał podstawy prawnej do zwrotu opłaty. Wolą Trybunału Konstytucyjnego było, aby utrata mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia ustalającego wysokość opłaty w wysokości 500 zł nastąpiło dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Dlatego opłaty pobrane w tej wysokości do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu nie podlegają zwrotowi. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] A. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że wyrok z 17 stycznia 2006 r. Trybunału Konstytucyjnego jasno stwierdza, że opłata jest zawyżona i niezgodna z Konstytucją RP. Wyrok TK jest więc podstawą zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Trybunał nie zawarł w swoim wyroku rozstrzygnięcia, iż skutki orzeczenia zostały w jakikolwiek sposób ograniczone w czasie i odnoszą się wyłącznie do zdarzeń przyszłych. Trybunał orzekł wyłącznie, iż utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego rozporządzenia nastąpi z dniem 1 maja 2006 r., ze względu na konieczność uniknięcia pustki prawnej, jaka nastąpiłaby w razie natychmiastowego wyeliminowania wadliwego aktu. Skarżący podniósł, że w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazano, iż orzeczenie Trybunału takie jak zapadłe w sprawie karty pojazdu stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Powoływanie w tej sprawie drogi postępowania przed sądami powszechnymi jest błędne, bowiem postępowania przed sądami powszechnymi dotyczą wyłącznie spraw cywilnych czyli opartych na zasadzie równorzędności podmiotów i ekwiwalentności świadczeń lub też przekazanych sądom powszechnym na podstawie wyraźnego przepisu prawa. Natomiast żądanie zwrotu zawyżonej opłaty administracyjnej na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma charakteru sprawy cywilnej, czy to w znaczeniu materialnym, czy też formalnym. Dlatego powinno być rozstrzygnięte na drodze postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie sądu w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwe rozstrzyganie na podstawie przepisów prawa administracyjnego o zwrocie opłaty uiszczonej na podstawie przepisów wykonawczych, co do których – już po uiszczeniu opłaty – stwierdzono niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, zatem zasadnie organ wydał na wniosek strony o zwrot opłaty decyzję odmowną. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie dla stron postępowania był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), w którym orzeczono, że: I. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310) jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. nr 108, poz. 175 ze zm.); b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej. II. przepis rozporządzenia powołanego w części I traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stanowił, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Trybunał Konstytucyjny wykazał, że niezgodność tej regulacji z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, ze przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia w niej zawartego. Będący podstawą delegacji ustawowej przepis art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym stanowił, że minister właściwy do spraw transportu określi w drodze rozporządzenia warunki dystrybucji kart pojazdów (ust. 4 pkt 2), w którym należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdów (ust. 5). Stwierdzając niezgodność § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał podkreślił, że Minister Infrastruktury niezgodnie ze wskazanymi tam wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. W ocenie sądu żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jako opłaty należącej do niepodatkowych opłat publicznoprawnych, stanowiących dochody powiatu, nie może być rozpatrywane ani na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), ani ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wskazać należy, że w sprawie opłat za karty pojazdu organy administracji publicznej ani nie ustalają, ani nie określają opłaty za kartę pojazdu. Zarówno bowiem obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego, co wskazuje na materialno-techniczny charakter tej czynności. Brak jest zatem podstawy prawnej do dochodzenia w trybie postępowania administracyjnego tego typu roszczeń. Na marginesie wskazać należy, że dochodzenie roszczeń w przedmiocie zwrotu opłaty uiszczonej na podstawie przepisów wykonawczych, co do których – już po uiszczeniu opłaty – stwierdzono niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, może być prowadzone w drodze cywilnej przed sądem powszechnym na mocy art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r.; Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Uregulowanie powyższe dotyczy działań organów władzy publicznej, polegających na tzw. bezprawiu legislacyjnym (normatywnym). Podstawę konstytucyjną odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) wszystkich organów władzy publicznej, a wśród nich również władzy ustawodawczej, za szkody wyrządzone tzw. bezprawiem legislacyjnym stanowi art. 77 ust. 1 Konstytucji. Natomiast z art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego (ustawa z dnia 17 listopada 1964 r.; Dz. U. z 1964 r., nr 43, poz. 296 ze zm.), który ustanawia generalną zasadę kompetencji sądów powszechnych w sprawach cywilnych, oraz przede wszystkim z art. 177 i 175 Konstytucji wynika, że bezprawie normatywne, będące źródłem szkody, może być ustalane przez sądy powszechne i Sąd Najwyższy w postępowaniu o odszkodowanie. Odnosząc się do faktu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem U 6/04 niezgodności z Konstytucją § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310) i zarzutów skargi, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 188 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny jest organem orzekającym w sprawach m.in. zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją oraz zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Funkcja kontrolna jest sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny zarówno pod względem materialnym - badanie, czy dany akt prawny nie narusza Konstytucji, ustawy lub ratyfikowanej umowy, jak i formalnym - czy dany akt prawny wydał organ kompetentny, czy nie przekroczono przy jego wydawaniu granic delegacji i czy zastosowano właściwy tryb postępowania przy wydawaniu (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co wynika z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ich ogłoszenia, jednakże – na podstawie ust. 3 tego przepisu – Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zatem późniejszy niż dzień ogłoszenia orzeczenia termin utraty mocy obowiązującej powołanego w wyroku U 6/04 przepisu rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, ustalony został w oparciu o przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji. Dlatego w dacie pobierania w drodze czynności materialno-prawnej opłaty za kartę pojazdu od A. Ł. § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia miał moc obowiązującą. Od momentu wskazanego w wyroku jako data utraty mocy obowiązującej normy prawnej norma ta przestaje być regułą powinnego zachowania. Skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie można rozciągać na wcześniejsze stany prawne. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku U 6/04 wskazał, że przepis rozporządzenia powołanego w części I traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., zatem powyższy wyrok nie może rodzić skutków prawnych do wcześniejszych stanów faktycznych. Stąd też organy w przedmiotowej sprawie zasadnie odmówiły uznania racji strony skarżącej w omawianym tu zakresie, które to stanowisko godzi się tym samym zaaprobować. Tym samym zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Nie stwierdzając więc uchybień postępowania mających wpływ na wynik postępowania, ani nieprawidłowej interpretacji norm prawa materialnego, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z przepisem art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym wyznaczony adwokat (...) otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów (...) w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków, w związku z § 2 pkt 1-3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów niezapłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. nr 163, poz. 1348 ze zm.).