II SA/Wa 251/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA - Janusz Walawski Protokolant - Małgorzata Płodzicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego i uiszczenia opłat za używanie lokalu oraz opłat pośrednich - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej skarżącej G. M., - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części dotyczącej skarżącej G. M., - zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz skarżącej G. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści złotych) tytułem kosztów postępowania. Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] października 1976 r. nr [...], przyznał M. M. wraz z żoną G. M. i synem A. M. z funduszu mieszkaniowego MON dodatkową ulgę w formie zwrotnej na mieszkanie spółdzielcze w L. przy ul [...], a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...], zamienił ją na bezzwrotną. Następnie, w związku z przeniesieniem służbowym M. M. do Centralnego Ośrodka Szkolenia Kadr Obrony Cywilnej w S., Kierownik Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] w W. decyzją z dnia [...] lipca 1982 r. nr [...], przydzielił wyżej wymienionemu osobną kwaterę stałą w W. przy ul. [...], po czym ten sam organ decyzją z dnia [...] października 1990 r. nr [...], działając na podstawie § 82 ust. 1 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 czerwca 1976 r. Nr 31/MON w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dz. Rozk. Nr 12, poz. 68), unieważnił decyzję z dnia [...] lipca 1982 r. nr [...] i przydzielił M. M. powyższą osobną kwaterę na czas pełnienia służby wojskowej na terenie garnizonu W. W dalszej kolejności Kierownik Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] w W. wydał nową decyzję z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...], na mocy której przydzielił M. M. tę samą kwaterę stałą (w W. przy ul. [...]) i przy powierzchni mieszkalnej uwzględniono żonę G. M. i syna A. M. Poniżej podpisu organu zawarto odręczną adnotację "Decyzja jest ważna na czas pełnienia służby na terenie garnizonu [...] W.", zaś pod nią umieszczono nieczytelny podpis. Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 2, 4 i 6 oraz na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.) i art. 104 k.p.a., zobowiązał M. M., G. M. i A. M. do zwolnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. i przekazania w stanie wolnym do dyspozycji Agencji oraz uiszczenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, jak również zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od dnia 1 września 2006 r. do dnia zwolnienia lokalu. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny, poza opisaniem adnotacji pod decyzją z dnia [...] listopada 1990 r. – podał, że M. M. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] maja 1998 r. i posiada uprawnienia do emerytury wojskowej od dnia [...] czerwca 1998 r., zaś pismem z dnia 2 sierpnia 2006 r. wyraził zgodę na zwolnienie lokalu, natomiast G. M. zwróciła się z prośba o zawarcie z nią umowy najmu na powyższy lokal. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono ponadto, że G. M. wraz z synem A. M. zamieszkuje w spornym lokalu, natomiast M. M. opuścił lokal, zawarł nowy związek małżeński i dokonał zameldowania w innym miejscu. Ponadto nie są oni już właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w L., na które uzyskali pomoc finansową, bowiem zbyli dobrowolnie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu na rzecz E. P., matki G. M. W dalszej części uzasadnienia podano, że poza sporem pozostaje przydzielenie spornej kwatery stałej na czas pełnienia przez M. M. służby w garnizonie [...], jak również uzyskanie przez niego wraz z rodziną pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe z funduszu mieszkaniowego MON w formie zwrotnej, zamienionej następnie na bezzwrotną. Bezspornym jest również, że M. M. nie zwrócił udzielonej mu pomocy finansowej do dnia 1 stycznia 1996 r., tj. do dnia wejścia w życie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast z treści art. 41 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy wynika, że były żołnierz służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, jest zobowiązany przekazać do dyspozycji Agencji zajmowany lokal mieszkalny, jeżeli otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. oraz został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, a lokal mieszkalny przydzielono mu na postawie przepisów ustawy obowiązującej do dnia 30 czerwca 2004 r., tylko na czas pełnienia służby w tej miejscowości. Zatem jeśli zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 41 ust. 2 ustawy, to – stosownie do treści art. 42 ust. 1 ustawy – organ jest zobowiązany wydać decyzję o zwolnieniu kwatery i w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania powyższej decyzji. W odwołaniu z dnia 5 października 2006 r. do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, skarżąca nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i w uzasadnieniu – wskazując na opisany już powyżej stan faktyczny – podała, że wielokrotnie zwracała się z prośbą do organu o podpisanie z nią umowy najmu spornego lokalu i do chwili obecnej jej prośba nie została załatwiona pozytywnie, zaś w dalszej części powołała się na swoją trudną i skomplikowaną sytuację. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 13 ust. 7 cytowanej już wyżej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu – powołując się na zawarte w niej argumenty oraz stan faktyczny – podał, że zarzuty skarżącej nie dotyczą przedmiotowej sprawy, zaś skoro M. M. wraz z ze wspólnie zamieszkującymi w lokalu mieszkalnym nie przekazał go do dyspozycji WAM, to zasadną jest decyzja o zwolnieniu tegoż lokalu. Na marginesie dodał, że M. M. po wezwaniu do dobrowolnego opróżnienia lokalu, pismem z dnia 26 sierpnia 2006 r. poinformował, że z powyższego lokalu wyprowadził się i wymeldował, lecz pozostająca w nim żona wraz z synem, mimo jego próśb, nie chcą zwolnić lokalu i przekazać go w stanie wolnym organowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, G. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz oraz naruszenie obowiązku organu działania na podstawie i w granicach prawa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podała, że decyzja o przydzieleniu osobnej kwatery stałej z dnia [...] lipca 1982 r., została bez zgody strony zmieniona decyzją z dnia [...] listopada 1990 r. w ten sposób, że przydział kwatery stałej zastąpiono przydziałem na czas pełnienia obowiązków służbowych w garnizonie W. i powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z tego powodu mianowicie, że strona postępowania nie udzieliła zgody na zmianę decyzji, a tylko zgoda, bądź wznowienie postępowania umożliwiało wydanie kolejnej decyzji w sprawie zakończonej uprzednio prawomocnym rozstrzygnięciem. Zatem tylko decyzja o przydziale kwatery na stałe jest aktualnie w obrocie prawnym i w tej sytuacji nie można było w rozpoznawanej sprawie zastosować art. 41 ust. 2 pkt 4 cytowanej już wyżej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady lex retro non agit, bowiem ustawa nie zawiera przepisu nakazującego stosowania jej przepisów do zdarzeń, które miały miejsce w okresie obowiązywania ustawy z dnia 20 maja 1976 r, o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Innymi słowy mówiąc, doszło do złamania konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że wojskowy organ kwaterunkowy wydając decyzję z dnia [...] lipca 1982 r. nr [...] bez zapisu "na czas pełnienia obowiązków służbowych w garnizonie W.", postąpił wbrew art. 27 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.), bowiem były małżonek skarżącej skorzystał z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Powyższy błąd został skonwalidowany w decyzji z dnia [...] października 1990 r., która zgodnie z zasadą trwałości wywołuje skutki w niej zamierzone. Zaś skutkiem zamierzonym była utrata ważności wcześniejszej decyzji, w tym utrata prawa do kwatery, z chwilą zakończenia przez M. M. służby w Garnizonie W. i od tego czasu był on zobowiązany do zdania kwatery w stanie wolnym. Ponadto w art. 41 w zw. z art. 87 wyraźnie określa się skutki po otrzymaniu pomocy finansowej oraz posiadania decyzji o przydziale kwatery stałej na czas określony, a zatem nie może się ostać teza skarżącej o złamaniu zasady retroakcji. Jednocześnie dodał, że organ w żadnym stopniu nie naruszył art. 6 k.p.a. i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.), były żołnierz służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej, jest obowiązany przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli m.in. skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, a lokal mieszkalny przydzielono mu na podstawie przepisów ustawy, obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r., tylko na czas pełnienia służby w tej miejscowości. W przypadku nieopuszczenia lokalu mieszkalnego przez osoby, o których mowa w ust. 1-5, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia tym osobom wezwania wydanego przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji do opuszczenia lokalu mieszkalnego, Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200 % wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc (art. 41 ust. 6 ustawy). Natomiast w przypadkach nieprzekazania lokalu mieszkalnego, dyrektor oddziału regionalnego Agencji – zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 ustawy – wydaje decyzję o zwolnieniu lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie M. M. jest byłym żołnierzem zawodowym i nabył uprawnienia do emerytury wojskowej, zaś Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], zobowiązał jego oraz G. M. i A. M. do zwolnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. i przekazania w stanie wolnym do dyspozycji Agencji oraz uiszczenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, jak również zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od dnia 1 września 2006 r. do dnia zwolnienia lokalu. Rzecz jednak w tym, że będący podstawą powyższego rozstrzygnięcia przepis art. 41 ust. 2 ustawy, umożliwia zobowiązanie do opuszczenia lokalu mieszkalnego jedynie byłego żołnierza zawodowego i w konsekwencji wydania decyzji o zwolnienie lokalu jedynie wobec niego. Wskazuje na to jednoznacznie gramatyczna wykładnia tego przepisu, bowiem użyto w nim sformułowania "były żołnierz zawodowy" oraz zaimka "jest" (obowiązany). Zatem w tym przepisie obowiązek przekazania, a w konsekwencji wydania decyzji wobec określonego podmiotu o zwolnieniu lokalu mieszkalnego, dotyczy jedynie byłego żołnierza zawodowego, a nie osób wspólnie z nim zamieszkujących. Dodać jedynie należy, że wydanie takiej decyzji wobec osób wspólnie zamieszkujących z osobą posiadającą przydział na lokal mieszkalny, inaczej jest ukształtowany w treści art. 41 ust. 1, gdzie faktycznie w określonych w nim sytuacjach, do przekazania lokalu "są" zobowiązani "żołnierz służby stałej i osoby z nim zamieszkujące". Podobnie rzecz się ma w art. 41 ust. 3 i 4 ustawy. Wobec powyższego wydając zaskarżoną decyzję w stosunku do skarżącej G. M., zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji rażąco naruszyli prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem skarżąca nie mogła być podmiotem nałożonego wobec niej obowiązku. Na marginesie zauważyć należy, że cytowana ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, daje organowi inne instrumenty prawne do przywrócenia porządku prawnego w niej przewidzianego, również w sytuacji analogicznej, jak w rozpoznawanej sprawie. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia, zbędne jest zatem rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w odniesieniu do wpisu i kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.