II OSK 1561/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 419/05 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 419/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2004 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nowy Sącz z dnia [...] kwietnia 2004 r. ustalającą dla inwestora [...] S.A. w P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie naziemnej stacji dystrybucji gazu propan-butan (dwa zbiorniki naziemne, każdy o pojemności 4,85 m³) wraz z infrastrukturą techniczną na istniejącej stacji paliw [...] na działce nr [...],[...], obręb [...] przy ulicy [...] w N. S.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwane dalej: rozporządzeniem. Sąd podniósł, że do decyzji o warunkach zabudowy została dołączona kserokopia mapy jednostkowej sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych, sporządzona w skali 1:500, obręb: [...], dotycząca działki nr [...] w jednostce ewidencyjnej N. S., z której wynika, że treść mapy odnosi się do stanu na czerwiec 2002 r., mapa ta nie jest podpisana przez uprawioną osobę, nie jest w żaden sposób opisana, ani potwierdzona za zgodność z oryginałem, a ponadto odnosi się do działki nr [...] obręb [...], a więc dotyczy innej inwestycji niż przedmiotowa, która realizowana jest na działkach nr: [...] i [...], obręb [...] w N. S.. W związku z tym zdaniem Sądu mapa ta nie ma waloru dokumentu wymaganego w myśl § 9 ust. 2-4 rozporządzenia. Sąd zwrócił również uwagę, iż do wyżej wymienionej decyzji dołączono stronę nr 5 pisma zatytułowanego "Analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu do decyzji Nr [...], znak: [...], z dnia [...].04.2004". Pismo to, wraz z załączonym do niego rysunkiem także nie zostało podpisane ani opisane i nie zawiera daty. Zdaniem Sądu I instancji wynika z tego, iż organ nie przeprowadził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy na działkach nr [...] i [...], obręb [...] w N. S.. Sąd podkreślił, iż prawidłowo sporządzona część graficzna analizy powinna być wykonana w odpowiedniej skali, w sposób czytelny, aby umożliwić wykonanie kopii, uwzględniając nazewnictwo i oznaczenia graficzne zgodnie z wymogami § 3 i § 9 rozporządzenia. Zdaniem Sądu załączniki dołączone do decyzji stanowią jej integralną część jedynie wtedy, gdy zostały prawidłowo sporządzone i można uznać je za dokumenty w rozumieniu K.p.a. Niezależnie od powyższych uchybień, Sąd wskazał również, iż organy obu instancji nie dopatrzyły się też braków we wniosku inwestora z dnia [...] stycznia 2004 r., do którego winien on był dołączyć: mapę w skali 1:500 z oznaczonym terenem inwestycji oraz obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać (2 egzemplarze), szkice i rysunki przedstawiające planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę jego zabudowy i zagospodarowania, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych (2 egzemplarze), a także stosowny do zakresu i charakteru inwestycji raport oddziaływania planowanej inwestycji na środowiska naturalne. Sąd podniósł, że inwestor nie dołączył do wniosku wyżej wymienionych szkiców i rysunków a jedynie raport oddziaływania na środowisko, sporządzony przez uprawnionego specjalistę, jednakże jest on od strony 35 do 40 nieczytelny z powodu złej kserokopii, na której brak jest potwierdzenia zgodności z oryginałem i w związku z tym w opinii Sądu również nie może być uznana za dokument w sprawie w myśl przepisów K.p.a. Powyższe uchybienia organów obu instancji, stanowiące naruszenie art. 7a, art. 77 § 1 K.p.a., uzasadniały zdaniem Sądu potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych przez te organy decyzji, gdyż były dotknięte wadami na tyle istotnymi, że miały wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł [...] S.A. w P.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy w związku z § 3 i 9 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż nie zostały spełnione wszystkie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez bezzasadne ustalenie na podstawie akt sprawy administracyjnej, że nastąpiło naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu przepisów wskazanych w pkt 1, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się jedynie do wskazania przepisów, którym organ administracji publicznej uchybił przy jednoczesnym braku wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania i wpływu naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji oraz wskazówek co do dalszego postępowania Wskazując na powyższe zarzuty skarga kasacyjna zaskarża wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wady załączników do decyzji oraz braki załączników do wniosku inwestora – [...] S.A., aczkolwiek stanowić mogą, zdaniem skarżącego, swego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego (§ 3 i § 9 rozporządzenia), to w ocenie strony skarżącej nie są podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. byłoby to możliwe tylko wtedy, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało w sposób niewątpliwy, iż wadliwość ta miała wpływ na wynik sprawy, co oznacza, iż gdyby dokumentacja sporządzona została poprawnie, to w sposób oczywisty orzekłby inaczej niż to miało miejsce. Wniosku takiego nie można jednak, zdaniem skarżącego, wyprowadzić w oparciu o akta niniejszej sprawy, a zatem Sąd nie może wykluczyć sytuacji, iż organy dysponujące dokumentacją zgodną z wymaganiami orzekłyby tak samo. W ocenie skargi kasacyjnej organy orzekające miały możliwość rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji i wzięcia pod uwagę wszystkich wymaganych w tym przypadku okoliczności, tym bardziej iż inwestor działał w zaufaniu do organów administracji, przez które nie był wzywany do uzupełnienia braków wskazanych przez Sąd, a zatem nie powinien ponosić negatywnych skutków tego rodzaju uchybień. Nadto skarżący stwierdził, iż obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wskazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. W ocenie skarżącego obowiązek ten, wynikający z art. 141 § 4 P.p.s.a., należy potraktować jako bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji sprawa trafia ponownie do właściwego organu, który będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu nie może domniemywać tej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Nie może być uznany za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy w związku z § 3 i 9 rozporządzenia, bowiem skarga kasacyjna zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie wymienionego przepisu odnosi go do dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż inwestor składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełnił wymagań formalnych, przewidzianych w ustawie i rozporządzeniu bowiem nie dołączył do wniosku niezbędnych załączników oraz analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że skarga kasacyjna w istocie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, podważa ustalenie faktyczne dokonane przez Sąd I instancji. Zwrócić należy uwagę, iż stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna w ogóle nie precyzuje czy uważa, iż Sąd I instancji wadliwie zastosował wymienione wyżej przepisy, czy też dokonał ich błędnej wykładni. Podnieść w związku z tym należy, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd, gdyż zarzut taki odnosi się do naruszenia przepisów proceduralnych. Stąd wymieniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego ocenić należy jako wadliwie sformułowany. Stwierdzić przy tym należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uchylając decyzję organów obu instancji z przyczyn procesowych i uznając, iż w postępowaniu, w którym wydano te decyzje naruszony został art. 7 i 77 K.p.a. nie dokonał merytorycznej oceny decyzji ustalającej warunki zabudowy pod względem jej zgodności z art. 61 ustawy, wyrażając równocześnie pogląd, że uchybienie tym przepisom ma wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna stawiając zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. nie kwestionuje w istocie ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, natomiast skupia się na wykazaniu, iż ujawnione przez Sąd I instancji wady dotyczące przedstawionych przez stronę załączników do wniosku nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Generalnie skarga kasacyjna minimalizując wagę ujawnionych przez Sąd I instancji uchybień podejmuje polemikę z oceną Sądu I instancji, iż stwierdzone naruszenie przepisów procesowych miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, przeciwstawiając temu stanowisku własny pogląd, iż nie można wykluczyć sytuacji, w której organy dysponując dokumentacją zgodną z wymogami orzekłby tak samo, czego w ocenie skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie rozważył. Wskazując na brak wpływu na treść zaskarżonej decyzji skarga kasacyjna w uzasadnieniu wywodzi, że wskazane wady załączników do decyzji oraz braki załączników do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu "pomimo iż stanowić mogą swego rodzaju naruszenie prawa materialnego, w ocenie strony skarżącej nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji", nie dostrzegł, iż wymienione wady załączników do wniosku jak i załącznika do decyzji organu I instancji w istocie oznaczają, iż załączniki te nie mają mocy dowodu w sprawie, bowiem nie są w sposób wymagany prawem autoryzowane. Oznacza to, że do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości doszło w sytuacji braku przedstawienia przez inwestora wymaganych przepisami dokumentów, od złożenia, których uzależnione jest wydanie decyzji. W szczególności zwrócić należy uwagę, iż stosownie do treści art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest załącznik zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji umieszczone na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasoby geodezyjnego, sporządzonych w odpowiedniej skali. W rozpoznawanej sprawie, czego wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionuje, załącznikiem do decyzji ustalającej warunki zabudowy, na której przedstawiono linie rozgraniczające inwestycji jest mapa nieautoryzowana, która nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, co w istocie oznacza, iż załącznik ten nie może mieć mocy prawnej. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący zanalizował treść obowiązujących przy ustaleniu warunków zabudowy przepisów i odniósł je do materiału sprawy dochodząc do prawidłowej oceny, iż wymienione wady przedłożonych przez stronę załączników do wniosku, nie dozwalały na wydanie decyzji. Aprobować należy w związku z tym stanowisko Sądu I instancji, iż ujawnione uchybienie proceduralne pozostaje w związku z treścią rozstrzygnięcia. Stąd zarzuty skargi kasacyjnej w tej mierze należy uznać za nieuzasadnione. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie jak podnosi skarga kasacyjna nie zostały zawarte expressis verbis wskazania, co do dalszego postępowania administracyjnego, uchybienie to nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia i powodować uwzględnienie skargi kasacyjnej, bowiem z treści uzasadnienia wyroku wynikają wskazania dla dalszego postępowania administracyjnego, tj. konieczność podjęcia przez organ I instancji czynności polegających na zobowiązaniu inwestora do złożenia załączników do wniosku odpowiadających w formie i treści wymaganym przepisom. Z przyczyn wymieniony Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.