II SA/Kr 885/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Ewa Rynczak Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody z dnia 31 maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; skargę oddala. Decyzją z dnia [...].2004 roku, znak [...] Starosta, działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), w której orzekł w pkt 1 o odmowie zwrotu części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...] i części działki nr [...] stanowiącej klin graniczący od południa z działką nr [...] oraz całych działek: nr [...] i nr [...], nr [...],[...] i nr [...], wszystkie położone w W. gm. Z., w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej 1. kat. [...] pół. w b. gm. kat. W. - na rzecz i G. K., w pkt 2 o zwrocie działek: nr [...] o pow. [...] ha -zabudowanej budynkiem typu garażowego, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w W. gm. Z., objętych księgą wieczystą Kw [...], w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej 1. kat. [...] pół. w b. gm. kat. W. na rzecz G. K. w całości, w pkt 3 o zobowiązaniu G. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...] zł., odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu wypłaconemu za grunt z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonemu o różnicę wartości nieruchomości ustalonej na dzień zwrotu, w pkt 4 iż należność określoną w pkt 3, należy wpłacić w terminie 30 dni licząc od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna na konto Starostwa Powiatowego w K., w pkt 5 iż ostateczna decyzja o zwrocie działek stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księgach wieczystych. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił ponadto, że w budynkach mieszkalnych usytuowanych na zawnioskowanych do zwrotu działkach tj.: dz. nr [...] budynek nr [...], dz. nr [...] budynek nr [...], dz. nr [...] budynek nr [...], dz. nr [...] budynek nr [...], dz. nr [...] budynek nr [...], dz. nr [...] budynek nr [...] Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Rejonowy, w wyniku prywatyzacji zasobu mieszkaniowego, sprzedała lokale mieszkalne wraz z ułamkowymi udziałami w gruncie. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji właściciele wyodrębnionych w ten sposób lokali nie brali udziału w charakterze stron. Odwołania od powyższej decyzji w terminie złożyli G. K. - od pkt 1 opisanej wyżej decyzji, oraz Wojskowa Agencja Mieszkaniowa - Oddział Rejonowy. G. K. w swoim odwołaniu zarzuciła zaskarżonej części decyzji: naruszenie przepisów prawa formalnego, a to art. 7, 77 i 107 k.p.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w pkt 1, poprzez orzeczenie o zwrocie wszystkich wymienionych w nim działek na jej rzecz, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu do powyższego żądania podniosła, iż w świetle przepisów art. 136 ust. 1 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem specyfiki należy stwierdzić, iż większość działek wymienionych w pkt l zaskarżonej decyzji w całości lub przynajmniej w części nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia, stąd też stały się one zbędne na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu, stanowiąc obecnie nieużytki, ugory, lub wydeptane place, przez nikogo nie użytkowane, za wyjątkiem dzikich ogródków, które zdaniem odwołującej się nie można nazwać wykorzystaniem na cel wywłaszczenia. Na koniec odwołująca się podniosła, iż nie może zgodzić się z argumentacją zaskarżonej decyzji, jakoby jej roszczenie o zwrot działek nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] stało się bezskuteczne, skoro zbyto w ułamkach udziały w drodze umów cywilno-prawnych na rzecz mieszkańców budynków znajdujących się na nich. Z kolei Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Rejonowy, wnosząc odwołanie od decyzji Starosty nr [...] z dnia [...].2004 r. podniosła, iż jej zdaniem cel wywłaszczenia został w niniejszym przypadku zrealizowany, a przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przyjęto inny cel wywłaszczenia niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Celem tym, zdaniem Agencji, była budowa osiedla mieszkaniowego, co dookreśla prawomocne postanowienie Naczelnika Gminy Z. nr [...] z dnia [...].1977 r. prostujące treść orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Prezydium WRN w K. [...] z dnia [...].1951 r., a nie tak jak przyjął Starosta za Wojewodą - budownictwo. Strona odwołująca się podniosła ponadto, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono aktualnego w chwili orzekania stanu prawnego nieruchomości, powstałego po wywłaszczeniu, poprzez co w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie uczestniczyły osoby, którym to roszczenie przysługuje i które są stroną w tym postępowaniu. W świetle powyższego zaskarżona decyzja winna zostać uchylona w całości, a następnie wydana winna zostać decyzja o odmowie zwrotu części parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. W. Decyzją z dnia 31 maja 2004 roku, znak [...] Wojewoda na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 10 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po streszczeniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy zaznaczył, iż na gruncie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stronami postępowania są poprzedni właściciel bądź jego spadkobiercy, a także aktualny w momencie orzekania właściciel nieruchomości. Uprawnienia strony przysługują również podmiotom, będącym użytkownikami wieczystymi, a w związku z art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami- również zarządcy nieruchomości, użytkownikowi, najemcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. W niniejszym postępowaniu brali udział G. K. oraz Wojskowa Agencja Mieszkaniowa- Oddział Rejonowy i tym stronom decyzja została doręczona. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż w budynkach mieszkalnych usytuowanych na wnioskowanych do zwrotu działkach w wyniku prywatyzacji zostały sprzedane lokale mieszkalne z ułamkowymi udziałami we własności gruntu, w wyniku czego działki te stanowią współwłasność Skarbu Państwa i osób fizycznych. Nadto stronami postępowania powinny być osoby, będące dzierżycielami garaży, zlokalizowanych na zawnioskowanych do zwrotu działkach. Osoby te nie brały udziału w toczącym się postępowaniu, nie doręczono im decyzji organu pierwszej instancji, co stanowi- zdaniem Wojewody - naruszenie art. 10 § 1 i art. 109 § 1 k.p.a. i stanowi podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji winien prawidłowo ustalić aktualny stan prawny nieruchomości i zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu, a następnie z ich udziałem to postępowanie przeprowadzić. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Z regulacji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że roszczenie o zwrot nie przysługuje tylko w przypadku, gdy nieruchomość została przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 roku, sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to ujawniono w księdze wieczystej. W innym wypadku organ, rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, winien przed wydaniem decyzji odmownej ustalić, czy nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. W zaskarżonej decyzji ocena w tym zakresie nie została dokonana, a sama decyzja nie została oparta o art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie akt sprawy nie można też ustalić, kiedy rozpoczęto zbywanie ułamkowych części nieruchomości. Nadto Wojewoda zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób zgodny z art. 137 ust. 1 zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia. Tymczasem w świetle tego przepisu istotne jest ustalenie stanu istniejącego na nieruchomości w ciągu siedmiu lat od dnia ostateczności decyzji o wywłaszczeniu. To ustalenie będzie determinować sposób rozstrzygnięcia, a wydanie decyzji bez niego narusza zarówno art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i art. 7 k.p.a. W ocenie organu drugiej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy podjąć próbę odszukania dokumentacji archiwalnej, związanej z budową osiedla mieszkaniowego na wywłaszczonej parceli. Wojewoda wskazał także, iż zwrot odszkodowania powinien nastąpić na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, która obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa i osób trzecich. Z powyższą decyzją nie zgodziła się G. K., wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Decyzję zaskarżyła w całości, zarzucając jej naruszenie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie orzeczenie o zwrocie części działek, a także błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie jako podstawy konieczności ponownego ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości. Zdaniem skarżącej ustalenia Wojewody są błędne i nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Jej zdaniem, określenie okoliczności przesądzających o zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia jest wyłącznie domeną praktyki. Zasadniczo zbędność winno się oceniać uwzględniając sposób korzystania z nieruchomości. Brak zagospodarowania przez wiele lat także stwarza podstawę do stwierdzenia jej zbędności. Jak wynika z oględzin działek, w całości lub w części nie zostały zrealizowane cele wywłaszczeniowe, określone orzeczeniem o wywłaszczeniu. Większość działek stanowi obecnie nieużytki, ugory, wydeptane place, przez nikogo nie użytkowane z wyjątkiem dzikich ogródków, zatem nadają się do zwrotu skarżącej i nie istnieją okoliczności, uzasadniające ponowne badanie stanu w tym zakresie. W odniesieniu do konieczności dopuszczenia do postępowania administracyjnego osób fizycznych, które wykupiły mieszkania w blokach położonych na terenach wywłaszczonych bądź są dzierżycielami garaży, skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na organie ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu w którym Skarb Państwa na powrót włada nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując iż dopiero właściwe ustalenie stron postępowania warunkuje rozpoznanie sprawy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uchylenia, stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, sąd skargę oddala w myśl art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zachodzą podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W szczególności uzasadnione było uchylenie w administracyjnym toku instancji decyzji Starosty w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Kluczowe znaczenie dla oceny rozstrzygnięcia organu odwoławczego ma kwestia prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle tego przepisu oraz art. 136- 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjąć należy, iż przymiot strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje dawnemu jej właścicielowi, jego spadkobiercom, właścicielowi aktualnemu, podmiotom, którym przysługuje prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Stronami postępowania powinny być także - w świetle art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami- osoby, które są uprawnione do korzystania z nieruchomości w oparciu o umowy najmu, dzierżawy czy użyczenia, albowiem z mocy art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umowy te wygasają z upływem trzech miesięcy od daty, w której decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Z całą pewnością wynik postępowania dotyczy również sfery interesu prawnego tej ostatniej kategorii osób- takich podmiotów, którym przysługuje wobec działek objętych wnioskiem o zwrot prawo rzeczowe inne niż własność bądź uprawnienie wynikające z wymienionych wyżej stosunków zobowiązaniowych. Prawa rzeczowe, a więc należące do materii prawa cywilnego prawa do rzeczy, skuteczne wobec wszystkich (erga omnes), są przedmiotem regulacji księgi drugiej kodeksu cywilnego- własność i inne prawa rzeczowe. Oprócz wymienionej w tytule księgi własności, prawami rzeczowymi są również użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. k.c.) oraz ograniczone prawa rzeczowe (art. 244 i n. k.c.). Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, iż na części zawnioskowanych do zwrotu działek zostały wyodrębnione- w istniejących na tych działkach budynkach- nieruchomości lokalowe, stanowiące w chwili orzekania własność osób fizycznych. Z dokumentów wynika również, iż z prawem własności wyodrębnionych lokali (nieruchomości lokalowych) związany jest udział w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej. Oznacza to, iż właściciele wyodrębnionych lokali są jednocześnie współużytkownikami wieczystymi części działek, objętych wnioskiem o zwrot, a co za tym idzie- posiadają przymiot stron postępowania w sprawie dotyczącej zwrotu tych działek. Nadto interes prawny w kontrolowanym postępowaniu mają osoby, użytkujące położone na spornych działkach garaże. Jak wynika z jednego z pism Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, znajdujących się w aktach administracyjnych, gdzie użytkownicy garaży zwani są najemcami, ich uprawnienie do korzystania z działek opiera się na stosunku zobowiązaniowym. Wobec tego również ta grupa podmiotów winna zostać uznana za strony postępowania. W pełni należy zatem zaakceptować stanowisko Wojewody, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji nie uczynił zadość wymogom art. 10 k.p.a., pozbawiając możliwości działania w sprawie podmiotów, będących w myśl art. 28 k.p.a. stronami tego postępowania. Całkowicie zasadne było zatem uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem w wypadku utrzymania w mocy decyzji, dotkniętej tak kwalifikowaną wadą, zaistniałaby przesłanka do wznowienia postępowania, polegająca na niezawinionym braku udziału stron w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Pominięcie stron przez organ pierwszej instancji musi skutkować powtórzeniem postępowania wyjaśniającego, zatem Wojewoda zasadnie zastosował możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jaką stwarza art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny i nie kończy postępowania administracyjnego, bezprzedmiotowym byłoby w tym momencie odnoszenie się do zarzutów, wyartykułowanych przez skarżącą, albowiem dopiero kompletne i prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, jak trafnie wskazał Wojewoda, warunkuje poprawne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. Wypada jedynie wspomnieć, iż znaczna część zarzutów skargi została już uwzględniona przez organ odwoławczy w wytycznych co do dalszego toku postępowania. Dla porządku należy jednak wskazać- czego nie dostrzegł Wojewoda - iż decyzja organu pierwszej instancji cechowała się daleko idącą niespójnością pomiędzy numerami działek wskazanymi w sentencji jako działki podlegające zwrotowi, a częścią motywacyjną decyzji. Z uzasadnienia decyzji Starosty Krakowskiego wynika z kolei, iż nie wszystkie działki zwrócone nadają się do zwrotu, nadto niektóre z działek, spełniających w ocenie organu pierwszej instancji przesłanki zwrotu, nie znalazły się wśród wymienionych w sentencji jako zwracane. Nie kwestionując wytycznych zawartych w decyzji odwoławczej, Sąd uznaje zatem za stosowne uzupełnić je o wskazanie, iż organ pierwszej instancji winien skrupulatnie zbadać możliwość zwrotu każdej objętej wnioskiem działki i podjąć działania w celu uniknięcia tak rażących rozbieżności pomiędzy zawartym w decyzji rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.