II OSK 814/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 825/05 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 825/05 po rozpoznaniu skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] maja 2005 r. o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 6631,75 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki geodezyjne o numerach [...], [...], [....], [...], [...],[...] położonych w B. przy ul. D. w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyniku którego doszło do zmiany funkcji wymienionych działek z zieleni na budownictwo mieszkaniowe z dopuszczeniem drobnych usług nie stanowiących uciążliwości dla osiedli mieszkaniowych, zobowiązującej do wniesienia tej opłaty właścicielkę nieruchomości - J. C.- oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji J. C. podniosła zarzut, iż narusza ona zasadę niedziałania prawa wstecz, bowiem zmiana planu nastąpiła 2 maja 2002 r. zaś przepisy umożliwiające naliczenie przedmiotowej opłaty weszły w życie dopiero w lipcu 2003 r. Nie wzięto ponadto pod uwagę trudnej sytuacji finansowej skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie uwzględniło odwołania podając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż faktycznie, zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła na mocy uchwały nr XL/425/2001 Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 20 grudnia 2001 r. /Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 kwietnia 2002 r. Nr 23, poz. 1328 / i wprowadziła nowe przeznaczenie danego terenu. Skarżąca dokonała sprzedaży przedmiotowych działek aktami notarialnymi sporządzonymi w dniach 15 lipca, 1 września, 11 września i 27 października 2003 r., zostały więc w ocenie organu spełnione przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidującego wydanie decyzji o ustaleniu przedmiotowej opłaty. W związku z zarzutem naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz organ stwierdził, że nie została ona złamana, gdyż pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 36 ust. 3 przewidziane było ustalenie przedmiotowej opłaty. Sygn. akt II OSK 814/06 W skardze na powyższą decyzję J. C. podniosła, że błędnie ustalono przedmiotową opłatę na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy powinna być przyjęta cena określona w akcie sprzedaży nieruchomości, za którym to stanowiskiem przemawia zarówno treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że wysokość opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, jak i treść art. 37 ust. 6 tej ustawy nakazującego ustalenie opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, przy braku przepisu uprawniającego organy administracji do weryfikacji i kontroli ceny, za którą nieruchomość została sprzedana. Ponadto operaty szacunkowe, na których oparł się organ, nie zostały dołączone do zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło zapoznanie się z nimi i ustosunkowanie się do nich. Skarga zawiera też zarzuty dotyczące sposobu sporządzenia operatów szacunkowych, gdyż nie uwzględniały one celu ich wykonania. Opierały się przy tym na stanie nieruchomości w dacie sporządzania operatów a nie istniejącego w dacie sprzedaży nieruchomości. Powinno się również uwzględnić jedynie faktyczne przysporzenie majątkowe, a więc różnicę pomiędzy cenami sprzedaży ujawnionymi w aktach notarialnych a pierwotną wartością nieruchomości. W skardze postawiono zarzut wydania decyzji po upływie terminu zawitego określonego w art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec tego, że nakazuje on ustalenie opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu aktu notarialnego, ustalając ten termin z zastosowaniem art. 35 kpa wobec niewskazania w ustawie, jak należy rozumieć określenie "bezzwłocznie". Postępowanie w sprawie zostało wszczęte po upływie 15 miesięcy od daty sprzedaży ostatniej nieruchomości, zaś decyzja wydana dopiero w dniu 16 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za niezasadną. W uzasadnieniu wyroku podano, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwanej dalej "pzp", jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, zaś co należy rozumieć pod pojęciem "wartości nieruchomości" określa art. 2 pkt 18 ustawy wskazując, że ilekroć w ustawie jest Sygn. akt II OSK 814/06 mowa o "wartości nieruchomości", należy przez to rozumieć wartość rynkową nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 11 pzp nakazuje w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości i osób uprawnionych do określania tych wartości stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V ustawy o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./. Zarzut niedołączenia operatu szacunkowego do zaskarżonej decyzji Sąd uznał za nieusprawiedliwiony, bowiem żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami w takim zakresie, w jakim reguluje ona zasady określania wartości nieruchomości, nie wskazuje trybu zapoznawania strony z operatem szacunkowym, będą miały więc zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 10 kpa, to jest zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W ocenie Sądu wymóg ten został zachowany, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 8 marca 2005 r. o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym, doręczone skarżącej w dniu 18 marca 2005 r. W treści operatów wyraźnie zaznaczono, iż celem sporządzenia ich jest "określenie wzrostu wartości nieruchomości do naliczenia jednorazowej opłaty w związku z uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania". Wskazano również, że określenie wartości danej nieruchomości jest dokonywane na datę jej zbycia, zawarto analizę cen nieruchomości na dzień zbycia nieruchomości, porównano ceny nieruchomości z uwzględnieniem trendu czasowego oraz przeznaczenie przed uchwaleniem zmiany planu oraz po uchwaleniu tej zmiany. Operaty zostały zatem sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w ( 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109/. Z art. 36 ust. 6 pzp wyraźnie wynika, że podstawą ustalenia opłaty ma być wzrost wartości nieruchomości, a więc różnica wartości rynkowej po dokonaniu zmiany planu, a nie rzeczywiste przysporzenie majątkowe, czego domaga się skarżąca. Sąd nie podzielił też zarzutu wydania decyzji po upływie terminu ustawowego. Wymóg bezzwłocznego wydania decyzji ma Sygn. akt II OSK 814/06 jedynie charakter normy dyscyplinującej gminę do dochodzenia należności budżetowych w możliwie najkrótszym terminie, nie ogranicza natomiast w żaden sposób pięcioletniego terminu do wszczęcia postępowania, określonego w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 pzp /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04 OSP z 2005 r. Nr 7-8, poz. 91 i LEX nr 152190, oraz glosa W. Falczyński, J. Stelmasiak do tego wyroku /. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. C. reprezentowana przez adwokata D. N., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ust. 1, 37 ust. 5, 37 ust. 6 i 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także naruszenie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmując, że wartość sprzedanych przez skarżącą nieruchomości powinien określić rzeczoznawca majątkowy, podczas gdy za podstawę wydania decyzji powinna służyć wartość podana w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości. Wartość tę powinno się ustalać uwzględniając "rzeczywiste przysporzenie". Ponadto organ orzekał w sprawie po upływie terminu określającego jego kompetencję w sprawie, co stanowiło przesłankę z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie: 1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię art. art. 37 ust. 1, 37 ust. 5, 37 ust. 6 i 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 2/ prawa procesowego, to jest art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sygn. akt II OSK 814/06 Zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak to wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, zostały przez stronę sprecyzowane jako niewłaściwe oparcie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku na takim rozumieniu wskazanych norm prawnych, iż zamiast rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na treści aktu notarialnego sprzedaży danej nieruchomości określającego sporną wartość nieruchomości organ administracji posłużył się dowodem w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Sąd pierwszej instancji błędnie także uznał, że orzeczenie organu administracji zostało wydane z zachowaniem określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminu. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż z przepisu art. 36 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że przedmiotowa opłata jest wynikiem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który tak określa przeznaczenie nieruchomości, że jej wartość rynkowa ulega podwyższeniu, a więc chodzi w istocie o różnicę pomiędzy wartością rynkową nieruchomości po dokonaniu zmiany planu i wartością przed tą zmianą, a nie o faktyczne przysporzenie majątkowe wynikające z aktu notarialnego umowy zbycia nieruchomości, na co wskazuje się w skardze kasacyjnej. Tym samym nie było możliwe wydanie zaskarżonej decyzji wyłącznie na podstawie aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości, lecz konieczne i zgodne z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było posłużenie się dowodem z opinii rzeczoznawcy majątkowego, jako osoby mającej odpowiednie kwalifikacje, stosownie do ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro przepis ten stanowi, że do zasad określania wartości nieruchomości i skutków zmiany planów miejscowych a także do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii zachowania zaskarżoną decyzją materialnoprawnego terminu przewidzianego do jej wydania. Norma obligująca organ gminy do bezzwłocznego wydania orzeczenia w sprawie przedmiotowej opłaty po otrzymaniu aktu notarialnego Sygn. akt II OSK 814/06 sprzedaży nieruchomości /art. 37 ust. 6/ faktycznie ma charakter procesowej normy instrukcyjnej, dyscyplinującej gminę do dochodzenia należności budżetowych w jak najkrótszym terminie, nie może natomiast być odczytywana w ten sposób, że zawiera termin prawa materialnego, po którym decyzja nie może już zostać wydana. Wyraźnie wynika to także z przyjętego w ustawie pięcioletniego terminu do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty /art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3/. Z powyższego wynika, że zaskarżony wyrok całkowicie prawidłowo ocenił decyzję organu administracji publicznej kwestionowanej przez wnoszącego skargę kasacyjną pod względem zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego, to jest art. 134 ppsa, który składa się z dwóch norm prawnych /( 1 i ( 2/ został wadliwie sformułowany, jak też nie wywiedziono w skardze aby rzeczywiście naruszenie wymienionego artykułu miało miejsce, nadto, iż mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.