VI SA/Wa 1960/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2007 r. sprawy ze skargi W. A. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od uchwały ustalającej wynik egzaminu radcowskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz W. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komisja egzaminacyjna ds. aplikacji radcowskiej w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w P. na podstawie art. 369 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tj. Dz. U. 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.) w oparciu o protokóły i arkusze ocen z przebiegu egzaminu radcowskiego W. A., skarżącego w niniejszej sprawie, który przystąpił do egzaminu radcowskiego w dniach 26 i 27 kwietnia 2006 r. w P., ustaliła, że W. A. podczas egzaminu uzyskał łącznie 64,5 pkt i tym samym zgodnie z art. 367 powołanej ustawy otrzymał negatywny wynik z egzaminu radcowskiego. W odwołaniu od tej uchwały W. A. wniósł o jej uchylenie, ustalenie właściwej łącznej liczby punktów uzyskanych przez niego w części pisemnej egzaminu radcowskiego i dopuszczenie do części ustnej egzaminu radcowskiego. W. A. zarzucił naruszenie art. 365 ust. 2 powołanej ustawy. Ocena tematów opracowanych przez niego w części pisemnej egzaminu nie została bowiem dokonana przez członków komisji niezależnie od siebie. Świadczy o tym, jego zdaniem, identyczna liczba punktów przyznana przez każdego z oceniających za prace pisemne z zakresu prawa administracyjnego, cywilnego i umowę. Nadto podniósł, iż liczba punktów przyznana przez każdego z oceniających członków Komisji jest całkowicie dowolna i niesprawiedliwa. Przygotowana umowa "deweloperska" pomimo braku jakichkolwiek negatywnych uwag członków komisji oceniona została na 20 pkt. Skoro zatem żaden z członków komisji nie doszukał się w tej pracy nawet jednego błędu i nie było co do niej żadnych uwag, to praca winna być oceniana na 30 pkt. W ten sam nieobiektywny sposób oceniono, jego zdaniem, pozostałe prace. W piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. skierowanym do W. A. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości [...] zawiadomił, iż jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W piśmie tym wskazano, iż z literalnej wykładni art. 369 ust. 1, art. 361 ust. 1 w zw. z art. 331 ust. 1, art. 335 ust. 2 powołanej ustawy wynika, że zakres służącego zdającemu odwołania dotyczącego wyniku jego egzaminu, ogranicza się jedynie do kontroli prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu jako sumy uzyskanych ocen - punktów i kontrola ta ma charakter formalny, celem jej jest sprawdzenie przez organ rozpatrujący odwołanie, czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne, wynikające z przepisów ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.), dotyczące ustalenia wyniku egzaminu, powołania członków komisji, trybu i sposobu działania komisji oraz sporządzania protokołu z przebiegu egzaminu i podpisania go przez członków komisji uczestniczących w egzaminie. Analiza akt osobowych oraz całości dokumentacji zw. z egzaminem wskazuje, co podniesiono w w/w piśmie na to, że egzamin został przeprowadzony zgodnie z wymaganiami powołanej ustawy i rozporządzenia. Z przebiegu egzaminu został sporządzony protokół podpisany przez Przewodniczącego i członków komisji egzaminacyjnej, a z jego treści jednoznacznie wynika, że W. A. uzyskał 64,5 pkt, zaś kontrola dokumentacji wykazała, że suma ocen wystawionych przez członków komisji za poszczególne tematy została ustalona prawidłowo. W piśmie wskazano również, iż zgodnie z art. 369 ust. 2 powołanej ustawy Minister Sprawiedliwości wykonuje wyłącznie formalno-prawny nadzór nad wynikami egzaminu. Nadzór ten polega na kontroli prawidłowości ustalenia wyniku jako sumy uzyskanych punktów, a to w celu sprawdzenia czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wynikające z cyt. przepisów. Minister Sprawiedliwości nie może zatem dokonać ponownie ustaleń faktycznych i w ramach kontroli odwoławczej nie wykonuje uprawnień przysługujących komisji egzaminacyjnej, polegających na ponownym sprawdzeniu prac. Z tych względów odwołanie W. A. nie zostało uwzględnione. W. A. uznając w/w pismo za decyzję wniósł skargę i zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy tj. nie odniesienie się do podniesionych przez niego w odwołaniu zarzutów, wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 k.p.a. i naruszenie art. 369 powołanej ustawy przez błędną wykładnię. Nadto zarzucił niedokonanie przez komisję egzaminacyjną oceny prac niezależnie od siebie, a tym samym naruszenie art. 365 ust. 2 ww. ustawy, a także nie stosowanie przy ocenie przygotowanych prac, jasnego zobiektywizowanego systemu ocen i skali punktacji, co uniemożliwiło rzetelne i sprawiedliwe ustalenie wyników przygotowanych przez niego prac, wypaczając przyznaną mu punktację i tym samym czyniąc egzamin niesprawiedliwym i nieuczciwym. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. i uchylenie uchwały Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, iż rozpatrzenie odwołania następuje w formie decyzji administracyjnej wobec czego decyzji takiej nie wydano powiadamiając jedynie kandydata o sposobie rozpatrzenia odwołania. Na wypadek niepodzielenia przez Sąd tego poglądu Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w ww. piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zawarta w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Odwołanie skarżącego do Ministra Sprawiedliwości o wyniku egzaminu radcowskiego, przeprowadzonego w dniach 26 i 27 kwietnia 2006 r. nie zostało uwzględnione, a stanowisko organu w tym przedmiocie zostało zawarte w ww. piśmie podpisanym przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości, co wynika z odpowiedzi na skargę uznał bowiem, iż w świetle przepisów ustawy o radcach prawnych w brzmieniu obowiązującym w dacie egzaminu radcowskiego, do którego skarżący przystąpił, jak i podjęcia uchwały przez Komisję oraz przedmiotowego pisma tj. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw w szczególności art. 369 ust. 2 powołanej ustawy rozpatrzenie odwołania od wyniku egzaminu radcowskiego nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Takie stanowisko organu pozostaje jednak w sprzeczności z obowiązującym prawem w szczególności z przepisami powołanej ustawy i regułami procedury administracyjnej, którymi w rozpoznawanej sprawie organ był związany i jest skutkiem błędnej wykładni obowiązującego w tym względzie stanu prawnego. Wprawdzie powołany przepis nie wskazuje trybu, w jakim odwołanie od wyniku egzaminu winno być przez Ministra rozpatrzone stanowiąc jedynie, iż od uchwały Komisji służy zdającemu odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości, jednakże taki zapis nie może być traktowany jako wyłączny przy rozważaniu zagadnienia formy, w jakiej rozpoznanie odwołania następuje. W tym względzie nie można bowiem pominąć istoty sprawy, której odwołanie dotyczy, jak i ogólnych zasad ze sfery procesowej, którymi Minister Sprawiedliwości jako organ administracji publicznej jest związany. Aczkolwiek powołana ustawa nie reguluje w sposób jednoznaczny Statusu Komisji Egzaminacyjnej wywołując w płaszczyźnie przepisów k.p.a. wątpliwości w tym względzie, to jednak nie ulega wątpliwości, iż w istocie Komisja rozstrzyga o konkretnym uprawnieniu zdającego (lub o braku jego), a to z uwagi na przepis art. 369 ust. 4 zgodnie z którym uchwała Komisji o pozytywnym wyniku egzaminu radcowskiego stanowi podstawę do wydania uchwały o wpisie na listę radców prawnych. W świetle art. 24 ust. 1 powołanej ustawy złożenie egzaminu radcowskiego z wynikiem pozytywnym (z zastrzeżeniem art. 25 ust. 2) jest jedną z przesłanek wpisu na listę radców prawnych z chwilą którego dokonania powstaje prawo do wykonywania zawodu. Podkreślić przy tym należy, iż kwestia wyniku egzaminu w żadnym zakresie nie może być przedmiotem oceny organu właściwego w sprawie wpisu na listę ani też przedmiotem kontroli Sądu w ramach skargi od uchwały w tym przedmiocie. Wykładnia przepisów w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie winna, zdaniem Sądu ten aspekt sprawy uwzględniać zwłaszcza, iż wyrażona w art. 369 ust. 2 intencja ustawodawcy wydaje się być skutkiem dostrzeżenia przez niego przedstawionego wyżej stanu prawnego. Stąd też ustanowienie tym przepisem prawa zdającego do kontroli wyniku egzaminu przez Ministra Sprawiedliwości. Pamiętać przy tym należy, iż Minister Sprawiedliwości będąc organem administracji publicznej podlega w sprawach indywidualnych rozstrzygnięć dot. uprawnień i obowiązków obywateli procedurze administracyjnej określonej w k.p.a. i co wynika z art. 331 ust. 2 powołanej ustawy jest on organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji Egzaminacyjnej (stosownie do art. 361 ust. 1 ustawy egzamin radcowski przeprowadzają Komisje, o których mowa w art. 331 ust. 1 ustawy). Skoro zatem ustawodawca dał zdającemu prawo do złożenia odwołania od wyniku egzaminu do Ministra Sprawiedliwości, to ten organ, będąc organem odwoławczym, winien rozpatrzyć odwołanie zgodnie z rygorami powyższej procedury. Przyjęcie, jak to czyni organ, iż odwołanie może być rozpatrzone w dowolnej formie np. pisma, czy krótkiej informacji, niweczy zdaniem Sądu cele, jakim przepis art. 369 ust. 2 ma służyć i brak odwołania się w tym przepisie do przepisów k.p.a. w żadnym razie nie może uprawniać do stwierdzenia, iż do organu należy zarówno wybór formy (z wyłączeniem decyzji administracyjnej), w jakiej odwołanie zostanie rozpatrzone jak i zakres oraz sposób uzasadnienia stanowiska organu. Dowolność organu w tym względzie byłaby zaprzeczeniem podstawowym zasadom postępowania administracyjnego i pozbawiałaby zdającego prawa do kontroli przez Sąd działalności w tym zakresie organu, co jest nie do pogodzenia z zasadą konstytucyjną państwa prawa. Jeżeli bowiem prawo do odwołania zostało przez ustawodawcę zapewnione to ta okoliczność oznacza, iż odwołanie winno być rozpatrzone w sposób umożliwiający stronie pełne zapoznanie się ze stanowiskiem organu i motywami tak w płaszczyźnie stanu faktycznego, jak i prawnej i w przypadku, kiedy stanowiska tego nie podziela poddanie rozstrzygnięcia kontroli sądu administracyjnego przez złożenie skargi. Taki sposób rozpatrzenia odwołania zapewnia stosowanie w postępowaniu odwoławczym przepisów k.p.a. i reguły określone w tych przepisach powinny być przez Ministra uwzględnione. Będąc zatem organem odwoławczym Minister Sprawiedliwości związany był art. 138 k.p.a., co oznacza, iż rozpatrzenie odwołania winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej - jednej z określonych w powołanym przepisie. Pismo z dnia [...] lipca 2006 r. podpisane przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, chociaż nie ma formy decyzji administracyjnej, to jednak w istocie taką decyzję zawiera. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji, datę wydania oznaczenia strony rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne. Pismo ww. minimum tych elementów zawiera. W piśmie tym skierowanym do W. A. zawarto władcze rozstrzygnięcie stwierdzając, iż odwołanie nie zostało uwzględnione i podano uzasadnienie takiego stanowiska. Kwestia, czy decyzja została podpisana przez osobę uprawnioną w tym względzie nie ma istotnego znaczenia. Skoro zatem decyzja wskutek złożonego przez skarżącego odwołania została w sprawie wydana, to w zw. ze złożoną od niej skuteczną skargą podlega kontroli Sądu. Rozpoznając odwołanie organ, co wynika z uzasadnienia przedstawionego w piśmie rozstrzygnięcia, ograniczył się do kontroli prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu jako sumy uzyskanych ocen - punktów i sprawdzenia, czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wynikające z przepisów powołanej ustawy i powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2005 r. błędnie z naruszeniem art. 369 ust. 2 ustawy uznając, iż wykonuje tylko formalno-prawny nadzór nad wynikami egzaminu. Z powołanego przepisu takie ograniczenie kontroli wyniku egzaminu w ramach postępowania odwoławczego nie wynika. Wprawdzie w świetle powołanego przepisu odwołanie służy od wyniku egzaminu ale brzmienie przepisu nie oznacza, iż chodzi wyłącznie o to, by skontrolować prawidłowość obliczeń uzyskanych punktów i prawidłowość przeprowadzonego egzaminu pod względem formalnym. Stosownie do art. 361 ust. 2 ustawy egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego zdającego w zakresie w przepisie wskazanym czyli obejmuje, w przypadku egzaminu pisemnego ocenę każdego z tematów. W takim też zakresie stanowiącym podstawę poczynienia ustaleń faktycznych Minister Sprawiedliwości ma obowiązek w ramach postępowania odwoławczego rozpatrzyć sprawę, zwłaszcza gdy zarzuty odwołania, jak w tym przypadku ten aspekt sprawy obejmują. Z odwołania bowiem wprost wynika, że W. A. kwestionuje ocenę prac z prawa karnego i administracyjnego uznając, iż ta ocena była zaniżona i dokonana bez bliższego uzasadnienia i wskazania jej kryteriów. Kwestia, iż chodzi tylko o egzamin pisemny nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Organ rozpoznając odwołanie winien w ramach kontroli ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej uchwały także i w takim zakresie dokonać jej oceny, odnosząc się do zarzutów odwołania i dać temu pełny wyraz stosownie do wymogu art. 107 § 3 k.p.a. W takim zakresie Minister Sprawiedliwości odwołania nie rozpoznał, co skutkuje naruszeniem art. 369 ust. 2 ustawy, jak i powołanego przepisu k.p.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskutek błędnej wykładni wskazanych w powyższych rozważaniach przepisów organ podjął zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 k.p.a. Z decyzji wynika bowiem, że organ nie uwzględnił odwołania, a takie rozstrzygnięcie nie jest objęte art. 138 k.p.a. określającym decyzje, jakie mogą być przez organ odwoławczy wydane. Powyższe naruszenie również skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzja, chociaż wskazano w niej w istocie organ wydający decyzję to jednak nie zawiera formalnego zgodnego z art. 107 § 1 k.p.a. oznaczenia organu, nie zawiera podstawy prawnej jej wydania - powołane przepisy objęte zostały tylko uzasadnieniem, które jak wyżej wskazano wskutek niewyjaśnienia sprawy w sposób wyczerpujący jest uzasadnieniem niepełnym nieuwzględniającym całego stanu sprawy będącej przedmiotem odwołania. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż powyższe uchybienia w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. skutkują uwzględnieniem skargi. Rzeczą organu będzie zatem rozpoznanie odwołania w pełnym wskazanym wyżej zakresie z uwzględnieniem reguł procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd stosownie do wyżej powołanych przepisów p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.