I SA/Wa 1786/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska sędzia WSA Jerzy Siegień asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2007 r. sprawy ze skarg K. L., D. K. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących K. L. i K. R. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z dnia 9 maja 2006 roku w wyniku rozpoznania skargi D. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego. W uzasadnieniu wyroku podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. M. i M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1968 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] oznaczonej "nr hip. [...] ciąg dalszy wykazu hipotecznego nieruchomości Nr [...], w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], uchyliło w całości decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1968 r. w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] i [...], z wyłączeniem [...] części działki ewidencyjnej nr [...] przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] oraz nr [...] w budynku przy ul. [...] i w tej części odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzając, że w tym zakresie decyzja z dnia [...] lipca 1968 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne, wobec czego nie można stwierdzić jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wniesioną na tę decyzję uznał, iż zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. należy uchylić, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekało w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Kolegium uznało, że odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego nastąpiła z rażącym naruszeniem powołanego przepisu dekretu, ponieważ w uzasadnieniu decyzji odmownej powołano się na przeznaczenie nieruchomości "pod użyteczność publiczną", co nie wynikało z postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało na ustalenia Ogólnego Planu W., określanego także jako "[...] Plan Ogólny W.", zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r., w którym teren przedmiotowej nieruchomości znajdował się w strefie oznaczonej jako "oświata". W przesłanych Sądowi aktach brak było jednak planu, na który powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Brak dokumentu, na którym oparto ustalenia zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy powodował, że nie można było stwierdzić, czy przy podjęciu zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Kolegium nie doszło do naruszenia art. 80 kpa przez dowolną ocenę treści planu. Sąd podkreślił również, że na podstawie akt nie można ustalić, czy w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, miały zapewniony udział wszystkie osoby, których interesu prawnego postępowanie to dotyczyło. W aktach sprawy nie ma dokumentów dotyczących nabycia własności lokali w budynku przy ul. [...] wraz z odpowiednimi udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu. Stwierdzono również, że adresy osób, do których kierowano decyzje są niezgodne z danymi wykazanymi w znajdującym się w aktach wypisie z rejestru gruntów. W przeprowadzonym ponownie postępowaniu organ winien był ustalić prawidłowo krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. oraz wyjaśnić okoliczność, czy i jaki wpływ na realizację uprawnień wynikających z art. 7 dekretu, miała zawarta w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 1949 r. przedwstępna umowa sprzedaży przez M. i M. małż. M. na rzecz [...] Zarządu Państwowych [...] nieruchomości przy ul.[...], wraz z budynkiem mieszkalnym i prawami do promesy gruntowej. Po uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2005 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 roku, w której uchyliło decyzję z dnia [...] stycznia 2005 roku, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1968 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] oznaczonej "nr hip. [...] ciąg dalszy wykazu hipotecznego nieruchomości Nr [...], w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid, [...] i [...] z obrębu [...] i stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1968 r. w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] i [...], z wyłączeniem [...] części działki ewidencyjnej nr [...] przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] oraz nr [...] w budynku przy ul. [...] i w tej części odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzając, że w tym zakresie decyzja z dnia [...] lipca 1968 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne, wobec czego nie można stwierdzić jej nieważności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że decyzją z dnia [...] lipca 1968 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło ustanowienia na rzecz M. i M. M. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] ciąg dalszy wykazu hipotecznego nieruchomości Nr [...] w W. W uzasadnieniu wymienionej decyzji organ administracji podkreślił, iż na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] przeznaczony został "pod użyteczność publiczną", co - zdaniem organu - nie da pogodzić z korzystaniem z owego gruntu przez byłych właścicieli. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 roku Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i stwierdziło nieważność poddanego jego ocenie orzeczenia administracyjnego w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], z wyłączeniem [...] części działki nr [...], przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...]. W wyniku rozpatrzenia skargi D. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę wniesioną na tę decyzję uznał, iż zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. należy uchylić, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 roku. W przekonaniu Kolegium, ustalony już został prawidłowy krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. Sąd nie wskazał zresztą, na czym oparł swe twierdzenie, że ustalony przez SKO krąg stron jest nieprawidłowy, i na czym owa nieprawidłowość ma polegać. Tym samym Kolegium uznało to wskazanie jako bezprzedmiotowe. Ponadto Kolegium wskazało, że zawarta w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 1949 roku przedwstępna umowa sprzedaży przez M. i M. małż. M. na rzecz [...] Zarządu Państwowych [...] nieruchomości przy ul. [...] wraz z budynkiem mieszkalnym i prawami do promesy gruntowej nie rodzi skutków prawnych. Dopóki nie doszło do wykonania zobowiązania z rzeczonej umowy, tj. do zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, dopóty następcy prawni M. i M. M. nie utracili uprawnień do usunięcia z obrotu prawnego orzeczeń administracyjnych dotyczących nieruchomości przy ul. [...]. Po przyjęciu takiego stanowiska Kolegium powołało się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące rażącego naruszenia prawa i uznało, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy, gmina powinna uwzględnić powyższy wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według, zabudowania. Uznać zatem a contrario należy, iż organ administracji mógł odmówić przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa własności czasowej jedynie, gdy sposób korzystania przez niego z tegoż gruntu nie dałby się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania (obecnie: planu zagospodarowania przestrzennego). Niezależnie jednak od powyższych rozważań art. 156 § 2 k.p.a. głosi, że nie stwierdza się nieważność, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sytuacja taka zaistniała - według organu - w niniejszej sprawie, albowiem jedną z konsekwencji wydania badanej decyzji administracyjnej było oddanie przedmiotowej nieruchomości , oznaczonej obecnie nr ewid. [...], w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] z zachowaniem odpowiedniej formy i trybu składania oświadczeń woli (umowa w formie aktu notarialnego) bez poprzedzenia owej czynności wydaniem odpowiedniej decyzji administracyjnej jak to się stało w przypadku pozostałych lokali sprzedanych w tym budynku tj. lokali o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. L., K. R. i D. K. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77, 80 kpa oraz art. 156 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało się do rygorów określonych w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku oraz wadliwie zróżnicowano sytuację właścicieli lokali nr [...] i [...] od sytuacji właścicieli pozostałych lokali wykupionych w tym budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargi należy uznać za zasadne, chociaż nie wszystkie podniesione tam zarzuty zasługują na uwzględnienie. Art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawiera postanowienia o wiążącym charakterze dla organów administracji co do dalszego toku postępowania. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym wydaniu decyzji co wskazań co do dalszego toku postępowania narusza zasadę związania organu i sprawia, że podjęty akt jest wadliwy. W przedmiotowej sprawie organ miał obowiązek przede wszystkim prawidłowo ustalić krąg uczestników, których interesu dotyczy postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze tego nie uczyniło, uznając zalecenia w tym zakresie za bezprzedmiotowe. Takie stanowisko należy uznać za całkowicie nieprawidłowe. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym ma charakter szczególny. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym - zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało wiadomość, że J. L. nie żyje od dnia [...] września 2003 r., mimo to decyzje z dnia [...] stycznia 2005 r. i z dnia [...] lipca 2005 r. oraz zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. zostały doręczone osobie nieżyjącej tj. J. L. Ten fakt w najbardziej jaskrawy sposób wskazuje na nie zastosowanie się do zaleceń wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006 roku. Poza tym w aktach administracyjnych znajduje się wykaz lokali, gdzie wskazane są adresy B. S., G. K. i W. B., natomiast wszystkie decyzje oraz inna korespondencja w toku postępowania administracyjnego dla tych osób wysyłana była przez organy na adres W. ul. [...]. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się na postępowanie przed organami administracji I i II instancji, a także na postępowania nadzwyczajne. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym stanowi uchybienie przez organ orzekający zasadom określonym w art. 10 § 1 k.p.a., na co wskazał Sąd w wyroku z dnia 9 maja 2006 roku. Natomiast za prawidłowe należy uznać stanowisko organów administracji co do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] maja 1968 roku wywoła nieodwracalny skutek w odniesieniu do lokali nr [...] i [...], natomiast takiego skutku nie wywołała co do pozostałych sprzedanych lokali, które zostały nabyte w formie aktu notarialnego, ale poprzedzonego wcześniej wydaniem decyzji administracyjnej o sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu pod budynkiem. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela ma ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Skarbu Państwa, natomiast późniejsza decyzja o sprzedaży lokali w tym budynku i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Skutkiem samego stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej nie musi być bowiem odzyskanie nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, zatem następstwa późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach (także następstwa decyzji o sprzedaży lokalu i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego) powodujących dalsze skutki prawne , mogą być przedmiotem oceny w innych postępowaniach (vide uchwała NSA z 16 grudnia 1996 roku OPS 7/96 ONSA 1997/2/49, uchwała NSA z 9 listopada 1998 roku OPK 4/98 ONSA 1999/1/13, uchwała NSA z 20 marca 200o roku OPS 14/99 ONSA 2000/3/93). Reasumując należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 153 ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie z prawidłowo ustalonym kręgiem stron postępowania zgodnie z zaleceniami znajdującymi się w wyroku z dnia 9 maja 2006 roku . Z tych względów orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 145 lit a i c, 152 i 200 ppsa.