II OSK 798/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Roman Hauser ( spr.) Sędziowie Maria Czapska - Górnikiewicz Leszek Leszczyński Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 5060/03 w sprawie ze skargi R. i S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] października 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 kpa stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia 18 grudnia 2000r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i R. W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno – wczasowego z częścią gastronomiczną na działkach nr 59 i 62 w J. przy ul. L. W uzasadnieniu organ podał, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia przepisu § 12 ust 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż w zatwierdzonym nią projekcie budowlanym projektowany obiekt usytuowany jest ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi od granicy sąsiedniej działki nr 63 w odległości 1,5 m, co powoduje kolizję z w/w przepisami. Organ wskazał, iż co prawda właściciele sąsiednich działek wyrazili zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy to jednak w projekcie nie wykazano możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. W ocenie organu wydając pozwolenie na budowę nie określono także czy projektowana rozbudowa uwzględnia wszystkie " inne niezbędne przepisy w tym art. 5 ust Prawa budowlanego z 1994 r." Niezależnie od powyższego decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która dopuszczała przeznaczenie pod zabudowę max 20% powierzchni działki. Z projektu wynika, że pod zabudowę przeznaczono ok. 40% powierzchni działki, czym rażąco naruszono art. 35 ust 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od tej decyzji wnieśli R. i S. W. Wskazali, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie dokonał wizji w terenie, co pozwoliłoby mu na stwierdzenie, że faktyczna odległość ściany z otworami okiennymi od granicy działki sąsiedniej wynosi 3 m. Zdaniem skarżących usytuowanie budynku jest także zgodne z § 12 ust 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż na sąsiedniej działce nie ma żadnych zabudowań. Jest to działka leśna, a nie budowlana i do czasu uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma możliwości jej przekształcenia. Ustosunkowując się do zarzutu przekroczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy skarżący wskazali, iż inwestycją objęte są dwie działki nr 59 i 62, a powierzchnię zabudowy organ obliczył jedynie w stosunku do działki nr 62. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003r. po rozpatrzeniu wniesionego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu w odniesieniu do postawionych zarzutów, podał, iż zatwierdzona decyzją Burmistrza Miasta W. z dnia 18 grudnia 2000r. dokumentacja projektowa przewiduje usytuowanie projektowanego budynku w odległości 2,5m od granicy sąsiedniej działki co stanowi rażące naruszenie § 12 ust 4 cytowanego rozporządzenia. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza całości akt sprawy nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli R. W. i S. W. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili obrazę art. 156 § 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, oraz błędną wykładnię art. 156 § 1 oraz § 12 ust 4 i 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poza zarzutami podniesionymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący dodatkowo wyjaśnili, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dotyczy w istocie rozbudowy już istniejącego obiektu, który zlokalizowany jest w odległości 2,5 m od granicy działki sąsiedniej. Rozbudowa obiektu nie powoduje przybliżenia obiektu do granicy. Rozbudowany budynek wykonano w okresie gdy obie działki stanowiły jedną nieruchomość i nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 14 grudnia 1994 r. Zdaniem skarżących nie można też mówić o naruszeniu § 12 ust. 6 rozporządzenia, gdyż uzyskali oni pisemną zgodę właścicieli sąsiednich działek na przybliżenie projektowanej części budynku do granicy. Organ nie wykazał też, dlaczego nastąpiło rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, jako wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa, nakłada na organ obowiązek wykazania, że nastąpiło naruszenie prawa i że ma ono charakter rażący. Takiego uzasadnienia w skarżącej decyzji brak. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2005 r. (sygn. akt 7/IV S.A. 5060/03) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz stwierdził, że zawiesił wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu WSA w Warszawie podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym, co powoduje konieczność dokonania jej oceny w aspekcie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa), a więc organy administracyjne zobowiązane są do wykazania rażącego naruszenia określonego przepisu prawa, a także do szczegółowego uzasadnienia podjętej decyzji. Zdaniem WSA w Warszawie, stwierdzając nieważność udzielonego pozwolenia na budowę organy nadzoru bezpodstawnie przyjęły, że naruszyło ono w sposób rażący § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż z zatwierdzonego decyzją projektu zagospodarowania działki wynika, że inwestycja ma być realizowana w odległości od granicy sąsiedniej działki, mniejszej niż minimalna odległość przewidziana w przepisach rozporządzenia. WSA w Warszawie podkreślił, że ocena organów nadzoru całkowicie pomija treść pozostającej w obrocie prawnym decyzji z dnia 14 września 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającej postanowienia odnoszące się do lokalizacji przedmiotowej inwestycji, dopuszczającej lokalizację nowoprojektowanej części budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy, bądź bezpośrednio w granicy działki inwestora, gdy na takie usytuowanie wyraził zgodę właściciel sąsiedniej nieruchomości, a w aktach sprawy znajdują się dowody wskazujące na uzyskanie wymaganej zgody. WSA w Warszawie zgodził się wprawdzie z ustaleniami organu pierwszej instancji w kwestii braku przedłożenia przez inwestorów projektu zagospodarowania działki w sposób uwzględniający prawidłową zabudowę działki sąsiedniej, lecz zaznaczył, że organ administracyjny pominął całkowicie okoliczność, że działka ta nie jest działką budowlaną. WSA w Warszawie zaznaczył również, że w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym zarzut o braku przeprowadzenia wizji lokalnej pozostaje poza zakresem kognicji sądu. W świetle powyższych ustaleń WSA w Warszawie uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ administracyjny naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Ocena dowodów została dokonana w sposób dowolny i powierzchowny, a dodatkowo organy nie uwzględniły wszystkich dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła pani W. K., działając jako uczestnik postępowania na prawach strony. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania – tj. 1) art. 134 § 1, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa poprzez brak dokonania oceny zaskarżonej decyzji z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8 i art. 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa poprzez błędne ustalenie, że organy administracyjne nie zebrały całości materiału dowodowego w sprawie i nie uzasadniły odpowiednio podjętego rozstrzygnięcia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez wadliwe ustalenie przez WSA w Warszawie, iż organy administracyjne bezpodstawnie stwierdziły nieważność decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia 18 grudnia 2000 r. 4) art. 141 § 4 ppsa poprzez sporządzenie przez WSA w Warszawie nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku; oraz naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) § 12 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że WSA w Warszawie nie ocenił zaskarżonej decyzji w odniesieniu do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo budowlane, który to przepis został wskazany przez organy nadzoru w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia 18 grudnia 2000 r., do czego był zobowiązany zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Ponadto zdaniem skarżącej organy administracyjne w sposób dostateczny wypowiedziały się co do ustaleń decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia 14 października 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym świadczy powołanie się na wynikające z tej decyzji postanowienia dotyczące sumy powierzchni zabudowy obiektów istniejących i nowoprojektowanych. Skarżąca zarzuciła również, że WSA w Warszawie błędnie przyjął, że lokalizacja rozbudowy p. W. dokonana została zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącej lokalizacja rozbudowy utrudnia korzystanie z działki sąsiedniej, bezdyskusyjnie pogarsza warunki użytkowania sąsiednich nieruchomości, inwestorzy nie spełnili również wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Rozbudowa prowadzi do odwodnienia terenu i zacienienia nieruchomości oraz nie zachowuje ciągłości kompozycji urbanizacyjno-architektonicznej zabudowy. Skarżąca podniosła również, że WSA w Warszawie błędnie ustalił, że działki sąsiednie wobec działki, której dotyczy pozwolenie na budowę nie mają charakteru działek budowlanych. Zdaniem skarżących o ich budowlanym charakterze świadczą ustalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta W.", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta W. z dnia 30 stycznia 2002 r. zgodnie z którym działki sąsiednie do działek inwestorów wchodzą w skład "strefy wielofunkcyjnej", gdzie możliwa jest lokalizacja różnego typu obiektów budowlanych. Dodatkowo skarżąca podniosła, że nie wyraziła pisemnej zgody na lokalizację przedmiotowej inwestycji w odległości od granicy działki mniejszej niż wynikająca z przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc w momencie wydawania decyzji przez Burmistrza Miasta W., inwestor nie spełnił nałożonych na niego warunków. Zdaniem skarżącej naruszenie wskazanego przepisu miało w rozpatrywanej sprawie charakter oczywisty, stan prawny w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę był jasny a wykładnia przepisów nie budziła wątpliwości, a decyzja wydana została z naruszeniem zasady praworządnego działania organów administracji w demokratycznym państwie prawnym, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca podniosła ponadto, że w projekcie zabudowy nie wykazano spełnienia wymogów wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 5 ustawy – Prawo budowlane. Dodatkowo zdaniem skarżącej przekroczenie dopuszczalnego stosunku procentowego pomiędzy powierzchnią zabudowy a całkowitą powierzchnią działki świadczy o niezgodności przedmiotowej zabudowy z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo budowlane. Skarżąca zarzuciła również, że uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 ppsa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną państwo R. i S. W. wnieśli o jej oddalenie, zgadzając się z rozstrzygnięciem podjętym przez WSA w Warszawie. Odnosząc się do nowych zarzutów skargi kasacyjnej inwestor wskazał, że w postępowaniu o wydanie pozwoleniu na budowę nie było mu wiadome, że pani W. K. nabyła część działki sąsiedniej, a fakt nabycia został ujawniony w księdze wieczystej w dniu 5 lutego 2001 r. Inwestor podniósł również, że pani W. K. nie podnosiła swoich uprawnień właścicielskich w stosunku do części działki nr 65 w toku postępowania o unieważnienie pozwolenia na budowę. P. W. wskazał ponadto, że nieprawidłowe jest twierdzenie skarżącej o budowlanym charakterze działek nr 61,63 i 65. Zdaniem inwestora przez cały czas prowadzenia postępowania administracyjnego działki te miały i nadal mają charakter działek leśnych, o czym świadczy dołączone przez inwestora do odpowiedzi na skargę kasacyjną aktualne wypisy z rejestru gruntów dla wymienionych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Fakt, że kontrolowana przez WSA w Warszawie decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu kontroli dokonywanej przez organy i sądy administracyjne. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 1 kpa) jest wyłączenie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła któraś z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie w decyzji kończącej takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji, odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 kpa) albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, w sytuacji, o której mowa w art. 158 § 2 kpa. Nie jest natomiast dopuszczalne załatwianie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności innych zagadnień i obejmowanie ich rozstrzygnięciem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W szczególności organ nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w sprawie, w której została wydana decyzja, której nieważność podlega stwierdzeniu. Zarzuty autora skargi kasacyjnej muszą więc zostać rozpatrzone przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwzględnieniem zawężonego trybu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji, której nieważność stwierdzono w niniejszej sprawie. Przechodząc do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej należy wskazać, że skarżąca zarzuca wydanie zaskarżonego wyroku przez WSA w Warszawie z naruszeniem przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa) oraz naruszeniem prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa). W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W tym zakresie skarżąca podnosi naruszenie przez WSA w Warszawie szeregu przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie: art. 134 § 1, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8 i art. 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa,art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa. Podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia postępowania dotyczą w istocie czterech kwestii: 1) braku odniesienia się przez WSA w Warszawie do faktu stwierdzenia rażącego naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo budowlane; 2) błędnego ustalenia przez WSA w Warszawie, że organy administracyjne obu instancji dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie w sposób dowolny, z pominięciem dokumentów mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie; 3) błędnego ustalenia przez WSA w Warszawie, że organy administracyjne nie wykazały w sposób przekonujący, że decyzja rażąco narusza prawo; 4) uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie nie uwzględnia wymogów określonych w art. 141 §4 ppsa. WSA w Warszawie rozpatrując skargę od decyzji GINB z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2003 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia 18 grudnia 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego-wczasowego z usługą gastronomiczną na działkach 56 i 62 przy ul. L. w J. był zobowiązany do kontroli, czy decyzja Burmistrza Miasta W. obarczona jest wadą, uzasadniającą stwierdzenie przez organy nadzoru jej nieważności. W postępowaniu przed NSA w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego wyroku NSA dotyczy więc wyłącznie poprawności rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji w kwestii ustalenia wystąpienia w rozpatrywanej sprawie przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 kpa. Skarżąca podnosi, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta W., organy powołały się na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem dwóch przepisów – art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze kasacyjnej skarżąca podnosi, ze sąd pierwszej instancji odniósł się wyłącznie do jeden z przesłanek nieważnościowych – tj. przepisów rozporządzenia a nie wypowiedział się co do poprawności ustaleń organu w zakresie stwierdzonego rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy – Prawo budowlane. Tym samym zdaniem skarżącej naruszono przepis art. 134 § 1 ppsa. Podniesione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie zasługują na uwzględnienie. W szczeólności podnieść należy, że nie zostały naruszone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przepisy planistyczne ograniczające powierzchnię zabudowy. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości, że planowana inwestycja obejmuje obszar dwóch działek (działki nr 59 i 62). Tego nie zauważa wnosząca skargę kasacyjną i stąd błędnie wywodzi, że przekroczone zostały wskazane w planach normy obszarowe zabudowy (max. 20 %). Z podnoszonych dalej zarzutów nie zasługują na uwzględnienie także te, które odnoszą się do wymagań technicznych projektowanej inwestycji. W szczególności podkreślić należy, że w kwestionowanej decyzji spełnione zostały wymagania o charakterze techniczno-budowlanym. Zapewnione także zostały interesy osób trzecich. Wskazane wyżej przepisy techniczno-budowlane stanowią, że odległość budynku od granicy działki powinna wynosić 4 m. Części nowo projektowane mogą być zlokalizowane bliżej (nie mniej niż 1,5 m od granicy działki) bądź bezpośrednio w granicy działki inwestora jeśli na takie usytuowanie wyrazi zgodę właściciel sąsiedniej nieruchomości. Te wymagania zostały w toku postępowania administracyjnego spełnione. Dodatkowo wskazać należy, że obok planowanej inwestycji znajdują się działki niezabudowane i leśne, co dodatkowo czyni wskazany zarzut bezprzedmiotowym. Przekształcenia własnościowe, które nastąpiły po dniu wydania kwestionowanych decyzji nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego w odmiennym stanie faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że wskazywany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 prawa budowlanego nie ma uzasadnienia. Art. 35 prawa budowlanego jest przepisem nadrzędnym w stosunku do przepisów rozporządzenia i w swej istocie nie maże być samodzielną podstawą prawną zaskarżenia. Naruszenie art. 35 prawa budowlanego może przybierać postać naruszenia szczególnej normy przepisów wykonawczych, co jak wskazano wyżej w orzekanej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza ani art. 141 par. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż uzasadnienie orzeczenia zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Z kolei zarzut naruszenia art. 134 par. 1 powyższej ustawy jest w niniejszym kontekście niezrozumiały - przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W praktyce przyjęło się, że zarzut naruszenia tego przepisu jest uzasadniony, gdy Sąd bezpodstawnie ograniczył się do rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w skardze, nie rozpatrując sprawy w całości. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaszła, strona argumentuje bowiem zarzut naruszenia tego przepisu nie rozpoznaniem kwestii, która była podnoszona w skardze. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać za całkowicie bezpodstawny. Z powyższych względów należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu a zatem w oparciu o przepis art. 184 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku.