II SA/Łd 756/06

Dnia 22 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2007 roku sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. - Wójt Gminy D., decyzją z dnia [...] (znak: [...]), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 8 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po wznowieniu na żądanie C. K. postępowania administracyjnego: - odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] (znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym na działce nr 321/2 we wsi Z., ponieważ nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 8 oraz § 2 k.p.a., - odmówił uchylenia wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] ponieważ nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, - stwierdził, iż opisana wyżej decyzja z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ administracji podał, że decyzją z dnia [...] (znak: [...]) Wójt Gminy D., na wniosek A Spółki Akcyjnej w W., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym na działce o nr ewid. 321/2 we wsi Z. Decyzję tę doręczono inwestorowi, właścicielom działki nr 321/2 – A. i M. M., a także właścicielom nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką, na której planowana była budowa stacji: Z. i P. A. oraz A.i H. K. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 7 grudnia 2004 roku. W dniu 21 września 2005 roku C. K. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji wyżej omówionej inwestycji celu publicznego. Jako przesłankę wznowienia wskazał brak powiadomienia o toczącym się postępowaniu i wydanej decyzji. Wójt Gminy D., decyzją z dnia [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] wskazując, iż C. K. nie przysługuje przymiot strony postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na skutek odwołania C. K., decyzją z dnia [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu organ administracji II instancji podniósł, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148§2k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy D. wznowił postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ administracji uznał C. K. za stronę toczącego się postępowania administracyjnego. Mając na względzie art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęto, że wpływ planowanej inwestycji rozciąga się na nieruchomość wnioskodawcy. W dniu [...] Wójt Gminy D. wydał decyzję, w której stwierdził, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, gdyż C. K. bez własnej winy nie brał udziału w toczącym się postępowaniu. W dniu 8 marca 2006 roku C. K. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...], żądając jej uchylenia oraz przeprowadzenia dowodu na okoliczność oddziaływania planowanej inwestycji na zdrowie i życie ludzkie, a także wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4, 8 i § 2 k.p.a. do czasu udowodnienia przez organ l instancji braku szkodliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją Nr [...] z dnia [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy D., zalecając przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zasadności wskazanych przez odwołującego się nowych przesłanek wznowienia postępowania. Pomimo wezwania przez Wójta Gminy D. C. K. nie wykazał jakiego rodzaju dowody zostały sfałszowane, ani też jaka decyzja lub orzeczenie sądu, które zostały następnie uchylone, stanowiły podstawę do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie organu administracji l instancji brak wyżej wymienionych fałszywych dowodów, decyzji lub orzeczeń sądu, skutkuje uznaniem, że nie zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 i 8 k.p.a. i uchylenia decyzji zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustalenia dotyczące zakresu oddziaływania inwestycji na środowisko Wójt Gminy D. poczynił na podstawie załączonego do akt dokumentu "Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Z raportu tego wynika, że anteny sektorowe i anteny paraboliczne, zainstalowane na wieży o wysokości od 42 - 49,5 m n.p.t., górować będą nad bezpośrednim otoczeniem stacji. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości większej niż 120 m od planowanej inwestycji i położona jest w odległości większej niż przewidywany zasięg oddziaływania pola elektromagnetycznego. Z punktu widzenia zdrowia ludzi istotny jest fakt, iż wyznaczone obszary, gdzie przekroczony jest dopuszczalny poziom promieniowania niejonizującego znajdują się na znacznej wysokości i ludność nie będzie miała do nich dostępu. Obszary te nie pokrywają się z miejscami przebywania ludzi. Wobec tego planowana inwestycja nie powoduje zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. W ocenie organu administracji l instancji C. K. nie przedstawił żadnych dowodów mówiących o szkodliwym oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. Ponieważ C. K. bez własnej winy nie brał udziału w toczącym się postępowaniu, zdaniem Wójta Gminy D., należało stwierdzić, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę stacji telefonii komórkowej wraz z przyłączem energetycznym na działce o nr ewid. 321/2 we wsi Z., została wydana z naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że najpóźniejsze doręczenie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego osobom uznanym przez organ l instancji za strony postępowania nastąpiło w dniu 22 listopada 2004 roku, organ administracji, zgodnie z treścią art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie miał podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji C. K. wniósł o jej uchylenie, wstrzymanie realizacji inwestycji do czasu jednoznacznego wykazania stopnia szkodliwości emitowania dla zdrowia i życia ludzkiego, odległości w jakiej to zagrożenie jest najbardziej niebezpieczne oraz w jakim stopniu powoduje zakłócenia w pracy urządzeń technicznych. W uzasadnieniu odwołania C. K. podniósł, że w wyjaśnieniach z dnia 15 maja 2006 roku obszernie wykazał posługiwanie się fałszywymi dowodami przez organ l instancji. Organ ten uznał bowiem, że promieniowanie o częstotliwości 900 MHz nie jest szkodliwe w odległości 100 m, podczas gdy w decyzji z dnia [...] w pkt. 2 lit. b stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje szkodliwie na środowisko przez emitowanie pola elektromagnetycznego przez urządzenia nadawcze stacji bazowej telefonii komórkowej. Oznacza to, zdaniem strony wnoszącej odwołanie, że również wskazana szkodliwość oddziałuje na zdrowie ludzkie. Organ administracji nie wskazał zaś stopnia zagrożenia powodowanego przez emitowanie pole elektromagnetyczne, a tym samym fałszując dowody nie wykazał najbardziej istotnego zagadnienia, jakim jest skala zagrożenia. Zdefiniowania wymaga również szkodliwość przebywania w strefie, odległość, w której ta aktywność jest najbardziej niebezpieczna, szkodliwa dla zdrowia i życia ludzkiego oraz wywołuje ryzyko wyrządzenia szkody dla interesu społecznego, powodując zakłócenia w odbiorze przez urządzenia techniczne. Wójt Gminy D. twierdząc, że planowana lokalizacja stacji nie powoduje zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzkiego dezorientuje strony oraz nienależycie i niedostatecznie informuje o okolicznościach faktycznych, które mają wpływ na ustalenie ich praw. Pominięcie strony w sprawie nie było przypadkowe, lecz celowe. Organ administracji nie ustalił ze stroną wszystkich przesłanek i uniemożliwił sformułowanie żądań, przez co nie zapewnił jej udziału we wszystkich stadiach postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją Nr [...] z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy D. Zdaniem organu odwoławczego wypowiedz Wójta Gminy D. z dnia 15 września 2005 roku, iż nie ma żadnej szkodliwości przez emitowanie pola elektromagnetycznego urządzeniami radiowymi nie może zostać uznana za fałszywy dowód w sprawie, na którym oparto jej rozstrzygnięcie. Decyzje w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się bowiem na wniosek inwestora, spełniający wymagania określone w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, O tym, że powołana przez skarżącego wypowiedź Wójta Gminy D. nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy świadczy treść kwestionowanej decyzji. W pkt 2 lit. b) organ l instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje szkodliwie na środowisko przez emitowanie pola elektromagnetycznego przez urządzenia nadawcze stacji. Zaś w pkt 3 ppkt 5 lit. b) zamieszczono warunek, iż planowana inwestycja nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczać powietrza, wody i gleby. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostały uchylone lub zmienione. Prawidłowo Wójt Gminy D. stwierdził, że nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia doręczenia lub publicznego ogłoszenia decyzji. Ponieważ decyzja z dnia [...] została doręczona stronom biorącym udział w postępowaniu w dniu 7 grudnia 2004 roku, z dniem 7 grudnia 2005 roku minął okres, w którym możliwe było uchylenie przedmiotowej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. C. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie prawne. W uzasadnieniu środka odwoławczego skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie potrafiło znaleźć wykazanych nieprawidłowości i wad formalnych decyzji organu l instancji. Wiedząc o szkodliwości planowanej inwestycji Wójt Gminy D. nie wykazał, ani też nie spowodował, aby inwestor ujawnił w sposób obiektywny stopień szkodliwości inwestycji w stosunku do norm krajowych i unijnych. Tak Wójt Gminy D., jak i organ II instancji, mimo wielokrotnych wezwań nie ustaliły wielkości zagrożenia po upływie roku, 5 lat i 10 lat przebywania w strefie agresywnego oddziaływania pola magnetycznego, pozostawiając stronę w domniemaniu wydanego wyroku na życie. W skardze zarzucono także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło, że Wójt Gminy D. uchylił się od powołania biegłego na okoliczność stopnia szkodliwości promieniowania w odległości 70 m od planowanej inwestycji, nie przedstawił dowodów na okoliczność zwiększania się szkodliwości promieniowania wraz ze zmniejszaniem się odległości od planowanej inwestycji oraz nie zachował obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdyż nie ocenił stopnia szkodliwości inwestycji na zdrowie i życie ludzkie, a także nie przeprowadził dowodu na tą okoliczność, mimo żądania strony czym naruszył art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, póz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm./). Rozpatrując skargę C. K. w ramach tak zakreślonej kognicji sąd nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Wznowienie postępowania jest szczególną instytucją prawną, która prowadzi do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, funkcjonującej już w obrocie prawnym. Ustawodawca przeto precyzyjnie wskazał, jakie rodzaje naruszenia prawa stanowią przesłanki wznowieniu postępowania, wymieniając je enumeratywnie. Nie każde naruszenie prawa, nawet skutkujące w toku instancyjnej kontroli uchyleniem zaskarżonej decyzji, stanowi przesłankę wystarczającą do wzruszenia decyzji w postępowaniu o wznowienie. Przepisy art. 145 §1 oraz art. 145 a k.p.a. określają te istotne wady decyzji ostatecznej, których zaistnienie powoduje ponowne rozpoznanie sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z nich nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skarżący początkowo powoływał się na przesłankę określoną w art. 145 pkt 4 k.p.a. - niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, w odwołaniu powołał się na dwie kolejne - wydanie decyzji na podstawie fałszywych dowodów (art. 145 §1 pkt 1 k.p.a.) oraz wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Spełnienie pierwszej z przesłanek jest bezsporne - skarżący istotnie nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu, dlatego też organy administracji publicznej wznowiły postępowanie w sprawie. Jednakże nie w każdej sytuacji wystąpienie tej przesłanki jest wystarczające do skutecznego uchylenia kwestionowanej decyzji. Stanowią o tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 146 k.p.a. oraz przepisy innych ustaw. W niniejszym postępowaniu - w sprawie realizacji inwestycji celu publicznego - przepis szczególny stawia ograniczenia czasowe. Mianowicie zgodnie z art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27.03.2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie uchyla się decyzji o realizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od jej wydania upłynęło 12 miesięcy. Jak wskazano w pierwszej części niniejszego uzasadnienia, ostatnia z osób, które brały udział w postępowaniu, otrzymała decyzję w dniu 27.11. 2004r, stała się ona zatem ostateczna z dniem 27.12.2004r, w dniu 27.12.2005r. upływał termin, w którym można było ją uchylić po wznowieniu z przyczyn określonych w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.. Organ I instancji orzekał w dniu 29.05.2006r, mógł zatem jedynie stwierdzić, że zaskarżona w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydana z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją art. 151 §2 k.p.a. C. K. nie wykazał również istnienia pozostałych, wskazanych w toku postępowania przesłanek z art. 145 k.p.a., które uzasadniałyby wznowienie postępowania. Samo powołanie się na przesłanki wymienione w art. 145 k.p.a. nie jest wystarczające, żądający wznowienia postępowania winien udowodnić ich występowanie, tak jak wykazał spełnienie pierwszej ze wskazanych przesłanek -brak powiadomienia o toczącym się postępowaniu. Teza o wydaniu decyzji na podstawie sfałszowanych dowodów sprowadza się w istocie do polemiki z raportem oddziaływania na środowisko. Skarżący bowiem zarzuca organowi nie sfałszowanie dowodu, a jego błędną interpretację. Trafnie organ odwoławczy wywiódł, iż skarżący nie wskazał owych fałszywych dowodów, które miały stanowić podstawę do wznowienia. W szczególności zaś nie jest takim dowodem przywoływana przez skarżącego wypowiedź Wójta Gminy D. na temat braku szkodliwości inwestycji. Wypowiedź przedstawiciela organu nie jest elementem stanu faktycznego w sprawie, okoliczności faktyczne zawarte zostały w uzasadnieniu decyzji i one podlegają kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu zaś nie znalazła się teza o braku szkodliwości, nie odwołuje się ono do przywoływanej przez skarżącego wypowiedzi wójta. Skarżący nie sprecyzował również, jakie to decyzje lub orzeczenia sądu, następnie uchylone, stały się podstawą kwestionowanej przez niego decyzji, nie wykazała zatem istnienia trzeciej z powołanych przesłanek, o której stanowi przepis art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. Należy podkreślić , że zarzuty dotyczące braków uzasadnienia decyzji( nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność szkodliwości inwestycji) nie mieszczą się wśród przesłanek wznowienia postępowania wymienionych enumeratywnie art. 145 k.p.a. Jak zaś już wspomniano wyżej, wyłącznie sprecyzowane w k.p.a. okoliczności są przesłankami do wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.