I OSK 1220/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Anna Lech NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 421/07 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r. sygn. I SA/Wa 421/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. odmówił przyznania W. S. zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 roku. Jako powód odmowy przyznania świadczenia organ I instancji wskazał, że zainteresowany nie dołączył do wniosku dokumentacji - protokołu oszacowania strat , który jest niezbędny do rozpatrzenia wniosku. Z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w rodzinie rolniczej jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz.82 z późn. zm.) wynoszą średnio powyżej 30 %. W ocenie organu pierwszej instancji wnioskodawca nie spełnia powyższych warunków, ponieważ nie posiada protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, na podstawie którego kierownik ustala średnią wysokość szkód w gospodarstwie rolnym. Od powyższej decyzji odwołał się W. S. podnosząc, że komisja ds. szacowania strat szacowała w dniu 22 sierpnia 2006 roku szkody tylko tym rolnikom, którzy byli zainteresowani udzieleniem kredytu klęskowego. W związku z tym protokół oszacowania szkód w jej gospodarstwie nie został sporządzony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wprawdzie organ II instancji nie zgodził się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie dołączenie do wniosku przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy protokołu oszacowania szkód może stanowić podstawę odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, gdyż z § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia obowiązek przekazania protokołu szkód organowi I instancji ciążył na wojewodzie, a nie na wnioskodawcy. W sytuacji jednak, gdy protokół oszacowania szkód w gospodarstwie skarżącej nie został w ogóle sporządzony, to nie można ustalić, że szkody w uprawach rolnych tego gospodarstwa przekroczyły średnio 30%, a w konsekwencji przyznać skarżącemu zasiłek celowy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji, zarzucając im naruszenie art. 7,8.9, 10 i 35 kpa oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że z treści § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155 poz. 1109) wynika, że pomoc o jakiej mowa w przepisach tego rozporządzenia ma formę zasiłku celowego i zgodnie z § 4 ust. 1 jest przyznawana na wniosek osoby zainteresowanej, złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkiwania tej osoby. Zaś stosownie do § 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku, po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. wojewodowie, w terminie do 15 września 2006 r., przekażą właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokoły oszacowania szkód sporządzone przez komisje. Powyższe oznacza, że rzeczą wojewody jest spowodowanie dokonania przez komisję czynności oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych na obszarze dotkniętym suszą i dostarczenia sporządzonych przez komisję protokołów właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast). Zdaniem Sądu potwierdza to przyjęty w rozporządzeniu terminarz czynności, który zakłada, iż przekazanie przez wojewodę wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokołów szacowania szkód następowało do dnia 15 września 2006 r., natomiast upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy ustalony został na dzień 15 października 2006 r. tak więc przekazanie przez wojewodę wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) protokołów szacowania szkód następowało jeszcze przed ustaleniem, który z poszkodowanych wskutek suszy rolników wystąpi o udzielenie mu pomocy. Sąd I instancji uznał, że z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika obowiązek zgłoszenia przez rolnika szkody w gospodarstwie rolnym, czy to do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czy do wojewody, czy też do komisji powołanej przez wojewodę. W szczególności obowiązku tego, zdaniem Sądu, nie można wyprowadzać z treści wzorca wniosku stanowiącego załącznik do rozporządzenia, w którym składający wniosek oświadcza, że szkody spowodowane suszą zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę. Skoro z akt sprawy wynika, że W. S. w dniu 21 września 2006 r., a więc przed upływem terminu przewidzianego w rozporządzeniu (15 października 2006 r.), złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. wniosek o przyznanie zasiłku celowego, to wniosek podlegał rozpoznaniu przez Kierownika tego Ośrodka w oparciu o protokół szacowania szkody przekazany wójtowi przez wojewodę. Odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego z powodu nie sporządzenia przez właściwe organy protokołu oszacowania szkody w gospodarstwie rolnym osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku celowego, nie znajduje podstawy prawnej w przepisach rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., a stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji obu instancji polega na niewłaściwej interpretacji § 4 i § 6 ust. 3 tego rozporządzenia co w konsekwencji spowodowało uchylenie przez Sąd obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżając go w całości opierając skargę na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 4 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109), polegającą na przyjęciu, że odmowa przyznania zasiłku celowego z powodu nie sporządzenia przez komisję powołaną przez wojewodę protokołu oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym osoby ubiegającej się o te świadczenie, nie znajduje podstawy prawnej, - przez niezastosowanie przepisu § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, który to przepis w odniesieniu do ustaleń faktycznych sprawy, jako materialna podstawa rozstrzygnięcia winien być również zastosowany - naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ppsa przez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, kiedy w rzeczywistości Kolegium zastosowało właściwą interpretację tychże przepisów, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że decyzję wydano z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez wskazania jednak jakie to przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji Kolegium, - art. 141 § 1 pkt 4 ppsa przez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia jego podstawy prawnej wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa oraz nie zawarcie wskazań co do dalszego postępowania organów administracji, - art. 151 ppsa przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. Wskazując na powołane wyżej podstawy skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego, rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jedną z obligatoryjnych przesłanek do udzielenia wnioskowanej przez skarżącego pomocy, jest ta, aby średnia wysokość szkód w uprawach rolnych gospodarstwa przekraczała 30%. Jako jedyny dowód na tę okoliczność, przepisy rozporządzenia wskazują w § 2 pkt 2 i w § 4 ust.2 protokół oszacowania szkód sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów 7 dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jeżeli brak jest takowego protokołu oszacowania szkód, sporządzonego przez komisję, to nie można w żaden sposób dowieść w niniejszym postępowaniu, że rolnik ubiegający się o zasiłek celowy istotnie poniósł, na skutek suszy, szkody w wysokości, określonej w rozporządzeniu i co uprawniałoby go do tego świadczenia przyznawanego na jego podstawie. Wskazując bowiem ten konkretny dowód na okoliczność ustalenia wysokości szkód w uprawach rolnych, spowodowanych suszą, prawodawca wykluczył tym samym możliwość udowodnienia tej okoliczności w oparciu o inne dowody. Zatem w świetle powołanych wyżej regulacji rozporządzenia, organ administracji rozpatrując wniosek skarżącego w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, nie ma prawa samodzielnie szacować wysokości szkód w uprawach rolnych jego gospodarstwa w oparciu o inne środki dowodowe, jak choćby zeznania świadków, wobec braku protokołu komisji. Stąd w ocenie skarżącego zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów rozporządzenia jest błędna. Odnośnie zastosowania przez Sąd normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a skarżące Kolegium zarzuciło, że uzasadnienie wyroku nie zawiera żadnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie i w tym samym zostały naruszone przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a, a przedstawione zarzuty zdaniem autora kasacji stanowią o zasadności wniosków we wniesionej kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw o których jest mowa w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej zwanej p.p.s.a. i jako taka podlega oddaleniu. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 ze zm.) przewiduje w art. 24, że Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia, a szczegółowe warunki realizacji programu winny być określane w rozporządzeniu. Z uprawnienia przewidzianego w art. 24 ustawy o pomocy społecznej rząd skorzystał w 2006 r. w celu złagodzenia skutków suszy występującej w Polsce czego wyrazem było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109). W § 2 rozporządzenia wymienia dwa warunki udzielania pomocy, rodzinie rolniczej, a mianowicie: - co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy - szkody wynoszą średnio powyżej 30% w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, a szacowanie szkód dokonywane jest przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r. w sprawie kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. nr 16, poz. 82 z późn. zm.). Kolejne przepisy rozporządzenia wskazują, że pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy, a wnioski musiały być złożone do 15 października 2006 r. Z § 4 ust 2 rozporządzenia wynika, że po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji; przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wojewodowie zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia z 29.08.2006 r. winni przekazać protokoły oszacowania szkód sporządzone przez komisje właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miasta) do 15 września 2006 r. Z powyższego uregulowania wynika, że jedynym obowiązkiem wnioskodawcy- rolnika spełniającego warunki z § 2 pkt 1 rozporządzenia z 29.08.2006 r. było złożenie wniosku o udzieleniu pomocy, a średnią wysokość szkody ustalał organ wydający decyzję o udzieleniu (bądź odmowie) pomocy w oparciu o protokół szkód opracowany przez komisję. Z odesłania do § 20 ust. 3 rozporządzenia RIM z 30 stycznia 1996 r. wynikało, że do szacowania szkód w celu złagodzenia skutków suszy z 2006 r. Rada Ministrów wskazała komisje, które funkcjonowały przy Wojewodach w związku z możliwością stosowania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dopłat do oprocentowania kredytów bankowych zaciąganych przez rolników w związku z klęskami wymienionymi w § 20 ust. 1. Biorąc pod uwagę, że rozporządzenie Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy ukazało się w Dzienniku Ustaw z datą 31 sierpnia 2006 r. – Wojewodowie terenów dotkniętych suszą mietli okres 15 dni na skierowanie komisji do szacowania szkód. Należy jednak podkreślić, że komisje powołane przez wojewodów nie są organem administracji publicznej i do ich działań nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ostatecznie protokół oszacowania szkód, organ podejmujący decyzję w sprawie winien traktować jak opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a wartość dowodowa powinna być oceniana przez organ administracji zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. Wadliwym jest zarzut prezentowany przez skarżącego zarówno przed Sądem I instancji, jak i w skardze kasacyjnej, że brak oszacowania szkody przez komisję uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku, bowiem rozporządzenie RM z dnia 29 sierpnia 2006 r. wyłącznie dopuszcza jako dowód protokół szacowania szkód przez komisję powołaną przez wojewodę. Rozporządzenie z 2006 r. zostało wydane w związku z nadzwyczajną sytuacją związana z klęską suszy w Polsce w 2006 r. Oddziaływanie Rady Ministrów na sferę pomocy społecznej wynika z ogólnych kompetencji tegoż organu. Rozporządzenie określające zasady udzielania pomocy, wskazywało na dowód, w postaci protokołu szacowania szkód przez komisję powoływane przez wojewodów, w tym celu aby pomoc ta była możliwie szybka i efektywna. Jednak rozporządzenie nie zawiera uregulowań wykluczających prowadzenie postępowania dowodowego obowiązującego przy rozstrzyganiu spraw z zakresu pomocy społecznej. Gdyby Urząd Rady Ministrów takie zastrzeżenie w akcie zawarł niewątpliwie istniały by podstawy do stwierdzenia sprzeczności tego uregulowania podstawowego z ustawą w szczególności z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 KPA. Uszło też uwadze skarżącego, że organy administracji publicznej wydające decyzję w przedmiocie pomocy były obowiązane oceniać prawidłowość protokołu komisji tak samo jak każdego innego dowodu w prowadzonym postępowaniu, gdyż opieranie się wyłącznie na protokole bez prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego stanowiło by naruszeni e procedury administracyjnej. Skoro więc to z winy innego organu, czy też z uwagi na okoliczności obiektywne organ rozpoznający wniosek o przyznanie pomocy z powodu suszy z dowodu w postaci protokołu szacowania szkód nie mógł skorzystać, winien skorzystać z każdego innego dowodu przewidzianego w procedurze postępowania administracyjnego i to zarówno w przedmiocie ustalania szkody jak i jej wysokości. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena interpretacji przepisów rozporządzenia RM z 29 sierpnia 2006 r. jest prawidłowa, a zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na błędnym założeniu skarżącego, który uznał, że jednym i dopuszczalnym dowodem na ustalenie wysokości szkód jest protokół szacowania szkód. Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie faktycznie nie udziela wprost wskazań skarżącemu w jaki sposób ma prowadzić postępowanie dowodowe po uchyleniu decyzji, to wyrok I instancji jednoznacznie stwierdza, że odmowa przyznania zasiłku tylko na tej podstawie, że nie został sporządzony protokół szacowania szkód przez komisję- w sytuacji kiedy wnioskodawca nie miał żadnego wpływu na jego sporządzenie- jest wadliwa. Prowadzi to do wniosku, że organ winien skorzystać z innych środków dowodowych stosowanych jako reguła w postępowaniu administracyjnym o których mowa w Dziale II Rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można więc podzielić wywodów skargi, że uchybienie przepisom art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego jak i nie uchybił wskazanym, w skardze przepisom postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.