I SA/Wa 328/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Marcin Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] listopada 1988 r. nr [...] orzekającej o zmianie decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1970 r. nr [...] o ustanowieniu na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej wieczystego użytkowania terenu położonego przy ul. [...] i [...] o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., jako następca prawny [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w W. wnioskiem z dnia 3 stycznia 2005 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] listopada 1988 r. orzekającej o zmianie decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1970 r. o ustanowieniu na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej w W. prawa użytkowania wieczystego terenu położonego przy ul. [...] i [...] o pow. [...] m2 w ten sposób, że organ zmieniając decyzję rozwiązał umowę notarialną z dnia [...] września 1970 r. zawartą w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 1970 r. w odniesieniu do działki o pow. [...] m2, która to została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", natomiast pozostawiono Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" teren o pow. [...] m2 . W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia "[...]" wskazała, że decyzja o zmianie decyzji narusza przepisy o podziale nieruchomości oraz przepisy prawa budowlanego, ponieważ pozostawiona działka będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółdzielni nie ma dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej decyzji zmieniającej przedmiot użytkowania wieczystego, wskazując że nie można tej decyzji zarzucić, iż jest wydana z rażącym naruszeniem prawa. Analizując poszczególne przesłanki zawarte w art. 155 Kpa organ uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia żadnej z nich. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1988 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił czym jest zarzucane przez wnioskodawcę rażące naruszenie prawa w kontekście wyrażonej w art. 16 Kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych, uznając jednocześnie że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji jest prawidłowa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że rażące naruszenie prawa polegało na naruszeniu art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) poprzez pozbawienie mieszkańców bloku przy ul. [...] dojazdu do garaży podziemnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej o oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Wprawdzie szczegółowe zarzuty skargi są chybione, to jednak w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszy rzędzie podnieść należy, że w zaskarżonej decyzji organ oceniał legalność wydania decyzji w trybie art. 155 Kpa. Przy czym w ogóle nie została wyjaśniona dopuszczalność zastosowania tego trybu w rozpatrywanej sprawie, w kontekście ingerowania za pomocą art. 155 Kpa w treść decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 22, 159 ze zm.) po utracie mocy przez tę ustawę. Zgodnie z poglądami wyrażanymi zarówno w doktrynie i orzecznictwie zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. tezę pierwszą do wyroku NSA z 10 I 1984 r. SA/Ka 660/83 z glosą J. Borkowskiego i wyrok NSA z 20 XII 1991 r., II SA 893/91, ONSA z 1993 r., nr 2, poz. 33 z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 1995, z. 2, poz. 26). Oznacza to, że zarówno art. 154, jak i 155 Kpa mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Kwestia ta w ogóle umknęła uwadze organu, skoro bowiem decyzja z dnia [...] czerwca 1970 r. została wydana na podstawie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach a decyzja zmieniająca w dacie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to konieczne jest ustalenie czy w tej sytuacji w ogóle dopuszczalna była zmiana decyzji. Ponadto w postępowaniu nadzorczym obowiązkiem organu było zweryfikowanie dopuszczalności zawarcia w decyzji zmieniającej rozstrzygnięcia opierającego się na art. 30 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem użytkowanie wieczyste wygasało z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. A terenowy organ administracji państwowej może wydać decyzję o rozwiązaniu umowy i zarządzić odebranie gruntów stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego. Ponadto rozwiązanie użytkowania wieczystego mogło nastąpić również w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem. Wymaga wyjaśnienia czy w ogóle w tym trybie mogła być zmieniona decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Był to bowiem tryb służący do wygaszania tego prawa, jest więc umieszczony niejako na końcu istnienia prawa użytkowania wieczystego, a decyzja z dnia [...] czerwca 1970 r. stanowiła o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wydanie decyzji o wygaszeniu nastąpiło pomimo, że art. 30 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tryb decyzyjny dopuszczał jedynie w odniesieniu do rozwiązania użytkowania wieczystego wbrew woli użytkownika wieczystego po spełnieniu przesłanek określonych w art. 240 Kc bądź nieutrzymywania budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie. W tym zakresie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis ten został prawidłowo zastosowany jest gołosłowne. Całość tych wątpliwości zmusza do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nakierowanego na zbadanie powyższych okoliczności przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Dopiero wszechstronna analiza tych kwestii da możliwość oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa czy też nie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.