IV SA/Wa 79/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki,, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie adwokat A. S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w M. przy ul. [...] kwotę 360 ( trzysta sześćdziesiąt )złotych oraz kwotę 79,20 (siedemdziesiąt dziewięć 20/100 groszy) stanowiąca 22% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] maja 2005 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania J.B., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku 0 dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowy wniosek nie mógł zostać przyjęty przez Biuro Obsługi Wniosków, gdyż z dniem 2 marca 2005 r. [...] Oddział Regionalny wstrzymał przyjmowanie wniosków w zakresie działania 1.2 " Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Zdaniem organu II instancji, o terminie przyjęcia wniosków decyduje data wpływu dokumentów do Oddziału Regionalnego, wniosek J.B. zaś wpłynął dnia 7 marca 2005 r, to jest 5 dni po wskazanym terminie. Wskazano nadto, że wnioskodawczyni wysyłając wniosek listem zwykłym nie zastosowała się do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania 1 wzoru wniosku oraz instrukcją wypełnienia wniosku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2005 r. wniosła J.B.. Zdaniem skarżącej, przepis § 6 pkt 1 przytoczonego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. jest sprzeczny z przepisami kpa, które z kolei dopuszczają przesyłanie korespondencji pocztą. Skarżąca wniosła jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowej skargi. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż nie została pouczona przez organ administracyjny o możliwości zaskarżenia przedmiotowej decyzji do Sądu Administracyjnego, i dopiero ze środków masowego przekazu dowiedziała się o przysługującym jej uprawnieniu. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowanie według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżąca błędnie zastosowała tryb administracyjny odwołując się od pisma ARiMR z dnia 30 maja 2005 r, bowiem obowiązujące przepisy w przedmiotowym zakresie nie przyznają ani Prezesowi ARiMR, ani Kierownikowi Biura czy Dyrektorowi Oddziału ARiMR uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych po wykonaniu weryfikacji wniosku o dofinansowanie. W odniesieniu do zarzutów merytorycznych skargi, a w szczególności dotyczących terminów i sposobu przekazywania wniosków o dofinansowanie, Agencja podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1941/05, odrzucił skargę J.B. uznając, że wskazane przez nią pisma ARiMR nie mogą być uznane za decyzje administracyjne, nadto nie mieszczą się one w katalogu innych aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1941/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów oraz ustanowienia adwokata. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej J.B., postanowieniem z dnia 16 listopada 2006 r, sygn. akt II GSK 189/06, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2006 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej - art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, zwanej dalej ustawą o NPR). Pozytywna decyzja administracyjna stanowi przesłankę zawarcia umowy - art. 26 ust. 5 ustawy o NPR. Dodano nadto, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest instytucją publiczną, którą należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym wówczas, gdy jest powołana z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - art. 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż norma przyznająca kompetencje Agencji do wydawania decyzji administracyjnych jest zawarta m.in. w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 lutego 2007 r, sygn. akt IV SA/Wa 79/07, przywrócił J.B. termin do wniesienia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 8 maja 2007 r. pełnomocnik skarżącej poparła skargę i wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, w tym w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów, skarga J.B. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza prawo materialne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a. W ocenie Sądu, meritum sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Dz. U. Nr 244, poz. 2454), zwanego dalej rozporządzeniem, stanowi podstawę prawną w zakresie określenia trybu składania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu z funduszy strukturalnych, o których mowa w art. 26 ust. 1 stawy o NPR. Odpowiedź na tę kwestię wymaga uprzedniego rozważenia zakresu upoważnienia ustawowego będącego podstawą dla wydania kwestionowanego przepisu § 5 rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 28 pkt 1 ustawy o NPR - w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez organy administracji publicznej. W świetle art. 28 pkt 1 ustawy o NPR właściwy minister w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia tryb składania i wzory wniosków o dofinansowanie realizacji projektu z funduszy strukturalnych, o których mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, mając na uwadze efektywne i skuteczne wykorzystanie środków służących realizacji programów. Wykonując delegację zawartą w art. 28 pkt 1 ustawy o NPR Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi upoważniony był jedynie do wydania przepisów instrukcyjnych dotyczących trybu składania wniosku o dofinansowanie, mając przy tym na uwadze efektywne i skuteczne wykorzystanie środków służących realizacji programu. Oznacza to, że organ wprawdzie uprawniony był do określenia trybu składania wniosków, to jednak przyjęte regulacje prawne nie powinny być mniej korzystne dla strony, niż to wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 57 § 5 zdanie pierwsze kpa i art. 63 § 1 kpa. W myśl art. 57 § 5 zdanie pierwsze kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym. Przepis ten nie wymaga, by pismo zostało nadane w jakiejś konkretnej formie, jak to: list zwykły, list polecony, poczta kurierska. Oznacza to, że każda forma nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, w tym również w postaci listu zwykłego, jest prawnie dopuszczalna. Omawiana zasada należy do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, i w ocenie Sądu - zważywszy na brak odrębnej regulacji w przepisach szczególnych - znajduje odpowiednie zastosowanie dla stosunków prawnych kształtowanych innymi ustawami, w tym także ustawą o NPR. Podobnie przepisy prawne regulujące kwestię wszczęcia postępowania administracyjnego nie zawierają ograniczenia skutecznego wniesienia pism inicjujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 63 § 1 stanowi bowiem, iż podania /żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia/ mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. Stosownie do art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Przepis § 5 rozporządzenia, zdaniem Sądu wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 28 pkt 1 ustawy o NPR, narusza zatem art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd miał oczywiście na względzie, iż pomimo to, organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnych mają obowiązek stosowania § 5 rozporządzenia, a to stosownie do przepisu art. 6 kpa Natomiast wymóg stosowania przepisów rozporządzenia nie odnosi się do sędziów Iconfer postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK z 1998 r. nr 1, poz. 4; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, ONSA z 2000 r. nr 3, poz. 90/ . Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z powyższych względów, kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, Sąd odmówił zastosowania przepisu § 5 rozporządzenia, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, uznając, iż sporna kwestia, dotycząca sposobu składania wniosków o dofinansowanie, w szczególności w formie nadania go listem zwykłym w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, podlega ocenie art. 57 § 5 zdanie pierwsze kpa i art. 63 § 1 kpa. Reasumując, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej istnieje podstawa do odmowy zastosowania przez Sąd § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" ( Dz. U. Nr 244, poz. 2454 ), w świetle którego wniosek wraz z wymaganymi załącznikami składa się osobiście, przesyła pocztą kurierską lub listem poleconym, skoro przepis ten wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju /Dz. U. Nr 116, poz. 1206/ - w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przedmiotowej sprawy przez organy administracyjne, a ponadto stanowi odmienne uregulowanie od przewidzianego w art. 57 § 5 zdanie pierwsze kpa i art. 63 § 1 kpa iconfer wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r, sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA z 2006 r. nr 2, poz. 39; wyrok Sadu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt V KK 41/05, OSNKW z 2005 r. nr 9, poz. 83/. W świetle art. 57 § 5 zdanie pierwsze kpa i art. 63 § 1 kpa, które normują kwestię sposobu skutecznego składania pism w postępowaniu administracyjnym, J.B. mogła nadać przedmiotowy wniosek z załącznikami w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego listem zwykłym. W prawie wspólnotowym przyznawanie pomocy młodym rolnikom reguluje rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/99 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia ( Dz. U. UE. L.99.160.80). Art. 8 ust.1 tego rozporządzenia określa warunki jakie musi spełniać młody rolnik do udzielenia pomocy, zaś ust. 2 tego artykułu określa formy i wysokość przyznawanej pomocy. W rozporządzeniu Rady (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/99 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) ( Dz. U. UE.L.04.153.30) w art. 4 ust.1 określono datę, według której dokonuje się oceny spełnienia warunków dotyczących pomocy w podejmowaniu działalności, określonych w art. 8 rozporządzenia nr 1227/99, stanowiąc, iż warunki te muszą być spełnione w chwili podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia. Decyzja ta według art. 5 tego rozporządzenia zostaje podjęta nie później niż 12 miesięcy po podjęciu działalności tak jak określają przepisy obowiązujące w Państwach członkowskich. Z powyższych uregulowań prawnych wynika, iż - po pierwsze - młody rolnik warunki do uzyskania wsparcia musi spełniać w dacie podjęcia decyzji o przyznaniu wsparcia, po drugie - decyzję o przyznaniu wsparcia rolnikowi organ obowiązany jest podjąć przed upływem 12 miesięcy od daty podjęcia działalności przez młodego rolnika. Obowiązek organu do wydania tej decyzji przed upływem wskazanego okresu wynika z użytego przez normodawcę sformułowania "zostaje podjęta", które nie daje organowi luzu decyzyjnego, a wręcz przeciwnie zobowiązuje organ do podjęcia decyzji w zakreślonym terminie. W prawie krajowym działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom" realizowane było w ramach sektorowego programu operacyjnego tworzonego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju ( Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), zwanej dalej ustawą, finansowany z publicznych środków wspólnotowych ( art. 24 ust.1 pkt 2 ustawy). Wydane na podstawie art. 11 ust.5 ustawy o NPR rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.) określa w pkt 3.1.2 załącznika system wdrażania działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom". Wedle uregulowań zawartych w tymże załączniku wniosek o dofinansowanie projektu składa się do oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa właściwego ze względu na miejsce realizacji projektu. Złożony wniosek podlega weryfikacji pod względem kompletności i poprawności formalnej. W razie stwierdzenia, iż wniosek jest nieprawidłowo wypełniony lub nie posiada wymaganych załączników organ wzywa ubiegającego się o dofinansowanie do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Za dzień złożenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uznaje się dzień złożenia wniosku poprawnie wypełnionego wraz z wymaganymi załącznikami do OR ARiMR. Natomiast, jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono braków to stosownie do treści § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego " Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" (Dz. U. Nr 244, poz. 2454 ) wniosek pozostawia się bez rozpoznania. W świetle powyższych uregulowań należy wyprowadzić wniosek, że młody rolnik może złożyć wniosek w okresie 12. miesięcy od daty rozpoczęcia po raz pierwszy działalności rolniczej. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji ,iż wniosek skarżącej wpłynął po terminie tj. po dacie 2 marca 2005 .roku. Podkreślenia wymaga, że żaden przepis ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o Narodowym Planie Rozwoju, jak też przepisy rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanych na podstawie art. 11 ust. 5 i art. 28 pkt 1 tej ustawy nie dają uprawnienia organom administracyjnym do ustalania terminu składania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom". Tego rodzaju praktyka prowadzi w ocenie Sądu do ograniczania realizacji uprawnień wynikających z przepisów prawa wspólnotowego, jak również prawa krajowego rangi ustawowej. W świetle poczynionych wywodów należało uznać, iż brak było podstaw do odrzucenia wniosku skarżącej o dofinansowanie realizacji projektu złożonego w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Mając na względzie powyższe, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej, stosownie do dyspozycji art. 153 u.p.p.s.a., uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 orzeczenia na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).