I SA/Wa 157/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania G. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono co następuje: Powołaną decyzją z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cel publiczny z przeznaczeniem pod budowę pasów drogowych rozbudowy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do granic miasta w ciągu drogi nr [...] zabudowanej nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiących własność G. P., obciążonej służebnością osobistą na rzecz S. P.. Ponadto w decyzji tej ustalono odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie prawa własności w wysokości [...] złotych i zobowiązano Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu. Wojewoda określił termin wydania wywłaszczonej nieruchomości na dzień przypadający po upływie 60 dni od dnia doręczenia decyzji właścicielowi. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. P., który zakwestionował wartość ustalonego przez rzeczoznawcę odszkodowania, zbyt krótki termin na wydanie nieruchomości oraz zarzucił, iż rzeczoznawca nie zapewnił właścicielowi czynnego udziału w oględzinach nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) ustawa ma zastosowanie także do dróg w miastach na prawach powiatu, finansowanych z budżetów tych miast, z tym że uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do tych dróg, wykonuje właściwy zarządca drogi. W przedmiotowej sprawie uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje Prezydent Miasta K. działający przez pełnomocnika, którym jest Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K. W niniejszej sprawie na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r., [...] na działkach położonych w K., obręb [...], oznaczonych jako nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha została ustalona lokalizacja drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] w K. na odcinku od ul. [...] do granicy miasta w ciągu drogi krajowej nr [...], do parametrów drogi [...]. Pismem z dnia 16 lutego 2006 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta K. wystąpił do Wojewody [...] o wywłaszczenie opisanej wyżej nieruchomości położonej w K., wobec czego stwierdzono, że wnioskiem objęte są wszystkie prawa rzeczowe przysługujące uprawnionym podmiotom do wywłaszczonej nieruchomości. W aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się odpis z dnia [...] stycznia 2006 r. księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. dla przedmiotowej nieruchomości, z którego wynika, że na nieruchomości tej ustanowione jest prawo dożywotniej służebności osobistej na rzecz S. P., polegającej na prawie zamieszkiwania w połowie domu mieszkalnego oraz korzystania w miarę potrzeb z pomieszczeń w budynkach gospodarczych. Na podstawie art. 15 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Powołany przepis nie rozstrzyga o kwestii wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia innych praw rzeczowych do nieruchomości niż prawo własności i użytkowanie wieczyste. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 23 ustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), której art. 112 ust. 2 zawiera definicję instytucji wywłaszczenia. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy ( art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.). Wobec powyższego, skoro ustawodawca nie uregulował w przepisie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. kwestii wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia pozostałych praw rzeczowych na nieruchomości, należy uwzględnić zasadę wyrażoną w przepisie o charakterze lex generalis. Prawami rzeczowymi - poza prawem własności oraz prawem użytkowania wieczystego są prawa rzeczowe ograniczone wymienione wart. 244 § 1 Kc, tj. użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Wywłaszczenie jest wyjątkiem od ogólnych, cywilnoprawnych zasad przenoszenia prawa własności, prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych do nieruchomości, może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób. Istnieje obowiązek wyczerpania możliwości doprowadzenia drogą rokowań do zawarcia umowy cywilnoprawnej o przeniesienie własności albo innego prawa rzeczowego do nieruchomości. Natomiast uwzględniając przepisy lex specialis w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości pod drogi krajowe nie przeprowadza się rokowań, które w tym przypadku zastąpione zostały postępowaniem ofertowym. W przypadku stwierdzenia ograniczenia prawa własności wywłaszczanych działek służebnością, osobie, na rzecz której ustanowione jest prawo, powinna zostać przedstawiona oferta zniesienia służebności za odszkodowaniem, a dopiero w przypadku bezskuteczności trybu cywilnoprawnego istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu przymusowe odjęcie prawa rzeczowego jakim jest służebność. Wywłaszczenie służebności winno zostać dokonane za odszkodowaniem, przy uwzględnieniu zmniejszenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności o wartość wywłaszczonej służebności (art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, stosownie do treści ust. 2 tego artykułu wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, którzy w niniejszym postępowaniu winni oszacować wartość prawa własności i wartość służebności. W sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją z dnia [...] października 2006 r. organ wojewódzki nie prowadził postępowania w zakresie wywłaszczenia służebności, nie została określona przez rzeczoznawcę wartość tego prawa, a prawo własności nie zostało pomniejszone o wartość ograniczonego prawa rzeczowego. Dla potrzeb postępowania został sporządzony operat szacunkowy z 16 czerwca 2006 r. Operat szacunkowy powinien być zgodny z przepisami wykonawczymi, o jakich mowa w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), w szczególności z § 36 rozporządzenia. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4), jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, wówczas wartość rynkowa jest określana według aktualnego sposobu jej użytkowania. Wywłaszczana nieruchomość zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego znajduje się na "terenach zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi, istniejące/rozwojowe". Uwzględniając warunek dotyczący uwzględnienia przy wycenie transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi, rzeczoznawca powinien analizować transakcje obejmujące działki o takim samym przeznaczeniu w studium i nabywane przez inwestora na cele budowy dróg. W przypadku braku takich transakcji zastosowanie ma przepis § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W operacie na podstawie którego zostało ustalone odszkodowanie za wywłaszczenie zgodnie z pkt 7 części 1.6. operatu "do wyceny wykorzystano transakcje działek przeznaczonych pod drogi publiczne w peryferyjnych strefach K. w tym sprzedaże w pasie ulicy [...]-". Jednakże brak jest wzmianki, czy porównywane nieruchomości miały takie samo przeznaczenie w studium. Ponadto w przypadku wyceny budynków metodą kosztów odtworzenia zastosowanie ma przepis § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., tymczasem z operatu nie wynika, czy rzeczoznawca uwzględnił koszty dokumentacji i nadzoru o jakich mowa w pkt 5 w/w przepisu. Odmienną kwestię stanowi okoliczność, iż decyzja orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości wraz z częścią budynku mieszkalnego wydzieloną prawnie bez uwzględnienia uwarunkowań technicznych podziału wydaje się być obarczona wadą niewykonalności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, albowiem decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Wydaje się być zasadne, aby w pierwszej kolejności inwestor wraz z właścicielem na drodze polubownej porozumieli się co do odszkodowania za cały budynek, ewentualnie inwestor mógłby rozważyć wystąpienie we właściwym trybie o zmianę decyzji lokalizacyjnej. Odnosząc się do odwołania w zakresie dotyczącym kwestii ustalenia odmiennego terminu wydania spornej nieruchomości, z akt sprawy nie wynika aby G. P. w toku postępowania składał wniosek w tym przedmiocie, natomiast organ pierwszej instancji zgodnie z dyspozycją przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. termin wydania nieruchomości określił na dzień przypadający po upływie 30 dni od daty otrzymania decyzji wywłaszczeniowej przez właścicieli. W przypadku stosownego wniosku właścicieli wydaje się zasadne wystąpienie o udzielenie aprobaty przez inwestora na ustalenie dłuższego terminu wydania wywłaszczonej nieruchomości. Wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części polegającego na podjęciu niezbędnych czynności zmierzających do wywłaszczenia wszystkich praw na nieruchomości i ustalenia zgodnego z przepisami prawa odszkodowania za dokonane wywłaszczenie oraz wobec faktu, iż zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 kpa i przeprowadzenie przez organ odwoławczy w/w czynności postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa - uchylono zaskarżoną decyzję i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta K. Skarżący domagał się uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. Kwestionując w skardze uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. strona skarżąca zauważyła, że prowadzenie negocjacji z osobą, na rzecz której została ustanowiona służebność osobista uzasadnione jest tylko w przypadku, gdy właściciel nieruchomości wyraził zgodę na jej zbycie na drodze cywilnoprawnej, w przeciwnym razie prowadzenie negocjacji z tą osobą jest bezcelowe. Podkreślono, że dożywotnia służebność osobista przysługująca S. P. ustanowiona została w dniu 28 września 2005 r. - po dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, zaś przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewidują, iż odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem strony skarżącej niezasadna jest wątpliwość organu odwoławczego, że decyzja wywłaszczeniowa jest niewykonalna, bowiem po uprawomocnieniu się decyzji na wniosek właściciela nastąpić może nabycie przez Skarb Państwa pozostałej części nieruchomości w trybie art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł także, że właściciel wywłaszczanej nieruchomości nie zgodził się na jej zbycie za cenę określoną przez rzeczoznawcę, zażądał kwoty znacząco wyższej, więc nie możliwe jest polubowne załatwienie sprawy odszkodowania za cały budynek. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdził, że podniesione zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, znane były organowi, który w przeprowadzonym postępowaniu ustosunkował się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to jest w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie postępowanie takie przeprowadził, ale zawiera ono istotne wady i wymaga znaczącego uzupełnienia. W orzecznictwie sądowym ustalony został pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa, wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Takie stanowisko uzasadnione jest również treścią art. 136 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Minister Budownictwa zaskarżoną decyzją naruszył art. 138 § 2 i art. 136 kpa w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, ponieważ okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej bądź są zbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy albo też mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy. Podzielając zarzuty skargi stwierdzić należy, że Minister Budownictwa bezpodstawnie uznał, że organ wojewódzki naruszył obowiązujące przepisy poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w zakresie wywłaszczenia służebności. Obowiązujący zarówno w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i zaskarżonej decyzji przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowił, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] w K. na odcinku ul. [...] do granicy miasta, w ciągu drogi krajowej nr [...] została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] września 2004 r. ([...]), zaś nieodpłatna dożywotnia służebność osobista polegająca na prawie zamieszkiwania w połowie domu mieszkalnego oraz korzystania w miarę potrzeby z pomieszczeń w budynkach gospodarczych na rzecz S. P., obciążająca wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą własność G. P. ustanowiona została już po tej dacie, bo dopiero w dniu 28 września 2005 r. W tej sytuacji zasadnie organ wojewódzki stwierdził, iż powołany wyżej art. 18 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie pozwala na wyodrębnienie tego prawa w wartości nieruchomości. Oczywistym bowiem jest, iż przepis ten, stanowiący lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wyłącza odwołanie się do tejże ustawy przy rozstrzyganiu omawianej kwestii. Całkowicie odmienne stanowisko Ministra dotyczące tego zagadnienia uznane być musiało za naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i powodowało uchylenie zaskarżonej decyzji. Również uwagi organu odwoławczego odnoszące się do treści operatu nie mogły być uznane za wystarczające powody zastosowania art. 138 § 2 kpa. W decyzji przytoczono obszerne unormowania zawarte w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które miały w sprawie zastosowanie w związku z odesłaniem zawartym w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Wskazano następnie uchybienia w operacie takie jak brak wzmianki czy porównywane nieruchomości miały takie samo przeznaczenie w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, bądź brak informacji czy rzeczoznawca przy wycenie budynków uwzględnił koszty dokumentacji i nadzoru, o jakich mowa w pkt 5 § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Wątpliwości tego rodzaju mogły być przez organ odwoławczy usunięte w trybie przewidzianym w art. 136 kpa. Również wątpliwości organu odwoławczego dotyczące trudności z wykonaniem decyzji z uwagi na objęcie wywłaszczeniem jedynie części budynku nie uzasadniały decyzji kasacyjnej. Należy pamiętać, że linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.) i wyznaczają granice wywłaszczenia. Słusznie więc skarżący stwierdził, że ewentualne nabycie pozostałej części nieruchomości nastąpić może jedynie na wniosek właściciela w trybie przewidzianym w art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle podniesionych wyżej okoliczności brak było podstaw by uznać, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie art. 138 § 2 kpa znajdowało uzasadnienie. Stąd koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, uwzględniającego powyższe uwagi. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono ja w sentencji wyroku.