VII SA/Wa 1783/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi E. i P. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. i P. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. na podstawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane udzielił P. R. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny – położonego we wsi C. przy ul. G. [...] na działce ew. nr [...] wybudowanego na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1987 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyli E. i R. P.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 kpa i art. 158 kpa oraz § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części – stwierdził nieważność w/w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po złożeniu przez inwestora dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego organ udzielający pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania winien był dokonać ich sprawdzenia. Natomiast z akt sprawy wynika, iż organ wydający pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nie dokonał stosownych sprawdzeń. Przede wszystkim z rysunków określających charakterystykę techniczno – użytkową adaptacji budynku wynika, iż inwestor planował wykonanie robót budowlanych, na których wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec tego Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2003 r. udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, położonego we wsi C. przy ul. G. [...] na działce ew. nr [...] wybudowanego w oparciu o decyzję z dnia [...] maja 1987 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisu § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, co skutkuje zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzeniem jej nieważności. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. R. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że stanowisko zajęte przez Wojewodę [...] jest uzasadnione. Wskazał, iż wprawdzie organ wojewódzki w uzasadnieniu decyzji, powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r., a w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy należy uznać za prawidłowe, pomimo jego wadliwego uzasadnienia. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że należy utrzymać decyzję organu I instancji w mocy, choć z innych względów niż podane przez organ wojewódzki. Ponadto organ II instancji wskazał, iż według zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 1987 r. projektu budowlanego, powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego winna wynosić 40 m², natomiast inwestor samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia powiększył powierzchnię zabudowy do 97, 3 m². Z tego względu przed wydaniem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pobudowanego budynku gospodarczego, powinna być rozpatrzona sprawa samowolnego odstąpienia od warunków otrzymanego pozwolenia na budowę. Dopiero w zależności od podjętych rozstrzygnięć w stosunku do dokonanej samowolnie rozbudowy przez właściwy organ nadzoru budowlanego Burmistrz Miasta i Gminy P. mógłby rozpatrzyć wniosek P. R. o zmianę przeznaczenia pobudowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest związana z koniecznością wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania może być udzielone w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z § 11 ust. 2 tego rozporządzenia, jeżeli planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez uzyskania tej decyzji jest niedopuszczalna. Zdaniem organu II instancji nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym wyjaśnienia inwestora, że wykonał on jedynie wewnętrzne prace adaptacyjne polegające głównie na montażu ścianek działowych gipsowo – kartonowych oraz innych elementów wewnętrznych wyposażenia, które pozwolenia na budowę nie wymagają. Wykonane roboty budowlane polegały na powiększeniu powierzchni zabudowy budynku gospodarczego i nadbudowie drugiej kondygnacji, w stosunku do dokumentacji budowlanej i udzielonego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 1987 r. W świetle powyższego organ uznał, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 71 ustawy Prawo budowlane, § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2006 r., a także art. 7 i art. 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie i nie zbadanie wszystkich okoliczności sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. złożyli E. i P. R. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędne przyjęcie, iż wydanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2003 r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; - wadliwą ocenę kwestionowanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania w świetle art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego; - naruszenie art. 7 i art. 77 kpa przez nienależyte wyjaśnienie sprawy i dowolne przyjęcie, iż pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania musiało być poprzedzone rozstrzygnięciem w przedmiocie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona, a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2003 r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego zostały uchylone. Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które to postępowanie rządzi się swoimi prawami. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Wskazać trzeba, iż punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji kontrolowanej w trybie art. 156 - 158 kpa jest stan rzeczy – stan faktyczny i prawny - w chwili wydania tej decyzji. Z akt niniejszej sprawy – decyzji Wojewody [....] z dnia [...] stycznia 2006 r. - wynika, iż Wojewoda [....] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2003 r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny położonego we wsi C. wybudowanego w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] maja 1987 r., gdyż decyzja ta zdaniem tego organu wydana została z rażącym naruszeniem § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Przepis § 11 w/w rozporządzenia, nie obowiązywał w dniu [...] grudnia 2003 r. tj. w dacie wydania badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. Z dniem 11 lipca 2003 r. został on uchylony wraz z pozostałymi przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. Zauważyć należy, iż w dacie wydania badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wskazać więc trzeba, że Wojewoda [...] kontrolując w trybie stwierdzenia nieważności decyzję udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania mógł, co najwyżej stwierdzić naruszenie w stopniu rażącym przez organ architektoniczno – budowlany przy jej wydawaniu przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r., a nie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż organ I instancji orzekający w trybie nadzwyczajnym naruszył przy wydawaniu swego rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2006 r. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż stwierdził nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na podstawie nie obowiązującego przepisu prawa – a więc bez podstawy prawnej - co powoduje, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nie może zostać uznane za wydane zgodnie z prawem. W ocenie Sądu również rozstrzygnięcie organu II instancji z dnia [...] lipca 2006 r. jest niezgodne z prawem, gdyż organ ten utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, czym dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy - również działający w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (zob. wyrok z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. W przypadku gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 kpa może jedynie uchylić i zmienić decyzję (np. w razie rażącego naruszenia prawa, czy gdy wykonanie decyzji powodowałoby czyn zagrożony karą, czy gdyby zawierała wadę powodującą nieważność z mocy prawa) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji (np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości, res iudicata, czy gdy decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie) (zob. szerzej B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2004, s.601). W przedmiotowej sprawie zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Wojewoda [...] uznał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Zauważyć należy, że pomimo zgodności organów obu instancji, co do w/w kwestii tj. konieczności stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, organy te w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć doszły do skrajnie różnych stanowisk. Organ I instancji wskazał bowiem na rażące naruszenie przez Burmistrza Miasta i Gminy P. § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, natomiast organ II instancji wskazał na rażące naruszenie przez organ architektoniczno – budowlany orzekający w trybie zwykłym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stwierdzić należy, iż nie można utrzymać w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji i jednocześnie wskazać na odmienną podstawę prawną. Takie niejednoznaczne stanowisko organu II instancji nie odpowiada wymaganiom art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż w sytuacji, kiedy organ odwoławczy zauważy, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji, została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa lub wydana została bez podstawy prawnej to powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Jednocześnie organ odwoławczy winien wskazać właściwy przepis w oparciu, o który winno być prowadzone postępowanie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy działające w trybie stwierdzenia nieważności dopuściły się zbyt poważnych uchybień, dlatego też ani decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., ani też poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nie mogą zostać uznane za wydane zgodnie z prawem i w związku z tym mogą się ostać w obrocie prawnym. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z poźn. zm.) Sąd orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku. Na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z poźn. zm.) orzeczono jak w pkt II. wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) jak w pkt III wyroku.