VIII SA/Wa 177/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Adam Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] września 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R.G. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w R. przy ulicy [...], kwotę [...] złotych oraz kwotę [...] złotych podatku od towarów i usług według stawki 22% , tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] września 2006 roku - [...] Starosta R. działając na podstawie art.20 ust.1, 4 ja 6, art. 22 ust.1 pkt. 2 ja 3, ust.2 pkt. 3, ust.3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku och ochronie gruntów rolnych i leśnych[ tekst jednolity- DZ.U z 2004 roku, nr 121, poz.1266,] ; art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej jako k.p.a. 1. zobowiązał C.P. do rekultywacji na własny koszt gruntu zdewastowanego przez wydobycie kopaliny pochodzenia organicznego, zgodnie z wcześniej opracowaną dokumentacją techniczną, położonego w obrębie J., gmina J., stanowiącego część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], och powierzchni całkowitej [...] ha; 2. ustalił rolny kierunek rekultywacji i zagospodarowania, czyli przywrócenia tych gruntów do poprzedniego sposobu użytkowania. Rekultywację należy zakończyć w terminie robi [...] grudnia 2007 roku; 3. zobowiązał inwestora do poinformowania organu wydającego niniejszą decyzję o rozpoczęciu prac rekultywacyjnych, o zakończeniu rekultywacji oraz informowania w terminie do [...] lutego każdego roku Starostwa Powiatowego w R. o powstałych w roku poprzednim zmianach w zakresie powierzchni zrekultywowanej, począwszy od 2007 roku. Organ ustalił, ze C.P. bez stosownych zezwoleń dokonał wydobycia kopaliny na działce nr [...], stanowiącej użytek rolny klasy- łąkę, oznaczoną symbolem [...]. Potwierdzeniem, iż grunty zdewastowane stanowiły kopalinę pochodzenia organicznego była opinia gleboznawcza opracowana przez Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. oraz wizja terenowa na gruncie. Zdaniem organu stosownie do art.20 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów zobowiązana jest do ich rekultywacji na własny koszt. Z tego względu C. P. został zobowiązany do rekultywacji gruntu w terminie do [...] grudnia 2007 roku. Ustalony kierunek rekultywacji został pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy J. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła B. W.. Zdaniem odwołującej się zaskarżona decyzja nie uwzględnia jej stanowiska w sprawie. Uważała ona, że warunkiem koniecznym przystąpienia do rekultywacji działki było wyznaczenie terminu jej zakończenia i wcześniejsza jej akceptacja planu rekultywacji. Warunkiem zaś podstawowym akceptacji planu rekultywacji jest przywrócenie działce wszelkich walorów użytkowych, glebowych i przyrodniczych, jakie miała przed dewastacją. Aby zostały one przywrócone, wyrobisko powinno zostać wypełnione torfem wybranym z tej działki. Dopuszczalne byłoby wypełnienie wyrobiska torfem z innej działki. Zdaniem B.W. winna być ona informowana przez C.P., zarówno o terminie rozpoczęcia, jak i zakończenia prac rekultywacyjnych, aby mogła nadzorować ich zgodność z wcześniej zaakceptowanym planem rekultywacji. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., biorąc za podstawę art.138 § 2 k.p.a. oraz art. 20 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych [ DZ.U z 2004 roku, nr 121, poz. 1266 z poź. zmianami], dalej jako ustawa, po rozpatrzeniu odwołania B.W. od decyzji Starosty R. z dnia [...] września 2006 roku w sprawie rekultywacji części działki nr [...], położonej w miejscowości J., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ odwoławczy ustalił i zważył, co następuje: Działka nr [...] o powierzchni [...] ha położona jest w J. i stanowi własność w [...] częściach Gminy J. i w [...] części B.W.. W ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako – łąki trwałe [...] – [...] ha i nieużytki [...] - [...] ha. W planie ogólnym przestrzennego zagospodarowania gminy J., obowiązującym do [...] grudnia 2003 roku, działka nr [...] położona była w terenie upraw rolnych. Aktualnie gmina J. nie posiada opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie zagospodarowania dla funkcji średniointensywnego rolnictwa. Bezspornym jest, że C.P. wydobywając kopalinę pochodzenia organicznego, zdewastował część opisanej działki nr [...]. Z opinii gleboznawczej wynika, że na części działki oznaczonej na załączniku graficznym do opinii jako [...] klasa gruntu i jego użytek zapisany w ewidencji jako łąka [...], nie odpowiada stanowi faktycznemu na gruncie. Zamiast łąki, na działce znajduje się obecnie wyrobisko torfowe. Organ odwoławczy podnosił, że grunty rolne i leśne podlegają ochronie, zaś osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej tych gruntów jest zobowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Zgodnie z ustawową definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 18 ustawy przez rekultywację gruntów rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie własności fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtwarzanie gleb, umacnianie skarp oraz odbudowanie i zbudowanie niezbędnych dróg. Ustawodawca, zatem określił, że rekultywacja ma między innymi doprowadzić do przywrócenia gruntom ich wartości użytkowej, a więc nadanie tym gruntom właściwości, które umożliwią rozpoczęcie działalności rolnej lub leśnej. Zgodnie z art. 22 ust.2 pkt. 3 ustawy decyzje w sprawie rekultywacji wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ, po zasięgnięciu opinii Wójta gminy J. Strony miały zapewniony udział w postępowaniu. Zaskarżoną decyzję wydano po przeprowadzeniu rozprawy w dniu [...] kwietnia 2006 roku. O wyznaczonym terminie rozprawy strony zostały zawiadomione prawidłowo. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, zgodna z przepisami prawa materialnego, ponieważ wskazuje rolny kierunek rekultywacji części działki nr [...], poprzez przywrócenie gruntu do poprzedniego sposobu użytkowania, określa termin jej zakończenia, a wykonanie zabiegów rekultywacyjnych nakłada na konkretną osobę. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] listopada 2006 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B.W. W skardze podnosiła ona, że została ona pominięta jako strona postępowania. Nie została ona zawiadomiona o terminie pobierania próbek i dokonywania obmiarów. Nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie rekultywacji, a tym samym pozbawiona wpływu na przebieg tego postępowania. Podnosiła, że wydana decyzja nie uwzględnia jej stanowiska w sprawie rekultywacji, które zgłaszała organom w toku postępowania. Jej zdaniem plan rekultywacji winien być najpierw z nią uzgodniony i dopiero potem skierowany do realizacji. Skarżąca uważa, że powinna być powiadomiona o rozpoczęciu rekultywacji by mieć nad jej przebiegiem nadzór. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko i prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga B.W. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów podnoszonych w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może zostać przeprowadzona przez sąd dowolnie, a w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może, bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej wojewódzkich sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu wodzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Dopiero po stwierdzeniu, ze zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. W następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c). W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy[ por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1981 roku, SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz.7]. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 22 ust.1 pkt.1 ustawy wymaga, aby decyzja w sprawie rekultywacji określała stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 ustawy, który stanowi, że rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Należy zauważyć, iż decyzja Starosty R. z [...] września 2006 roku nie określa stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rekultywacji gruntu zostały zaliczone w poczet materiału dowodowego dwie opinie rzeczoznawców. Jedna określająca ilość i jakość kopaliny(torfu), która wydobyta została w granicach działki nr [...] oraz opinia gleboznawcza sporządzona na zlecenie Komendy Miejskiej Policji w R. przez rzeczoznawcę M.W.. Należy zauważyć, iż pierwsza z wymienionych opinii została sporządzona w związku z toczącym się postępowaniem w zakresie ustalenia opłaty eksploatacyjnej, w związku z wydobywaniem przez C.P. kopaliny bez wymaganej prawem koncesji. Tak, więc przedmiotem powołanej opinii nie było ustalanie stopnia i zakresu ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów rolnych. Druga z opinii, która stanowiła materiał dowodowy w sprawie również nie była sporządzona w niniejszej sprawie, a została sporządzona w sprawie karnej. Zgodnie z art.10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Co prawda w dniu [...] kwietnia 2006 roku została przeprowadzona rozprawa lecz bez udziału biegłych i strony nie miały możliwości zadawania im pytań co do sporządzonej opinii. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych przynajmniej na 7 dni przed terminem, a stronie przysługuje prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu.[ por. wyrok NSA z 3 marca 2000 roku, III SA 535/99, LEX 45 246]. W mniejszym postępowaniu organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny dowodu z opinii rzeczoznawców ograniczając się tylko do przywołania tego dowodu i konkluzji z nich wynikających. Poza uwagą organu pozostało to, że z opinii gleboznawczej rzeczoznawcy W. wynika iż cała działka została wyłączona z produkcji, a z drugiej opinii wynika, że tylko część działki [...] została zdewastowana, w zakresie w którym jest obszar wyrobiska. Organ wydając decyzję zobowiązał do rekultywacji części działki, nie wyjaśniając ewidentnej sprzeczności wyłaniającej się z opinii rzeczoznawców czy ograniczenia wartości użytkowej dotyczą całej działki, czy też tylko jej części. W ocenie Sądu organ administracji nie może ograniczyć się tylko do powołania konkluzji zawartych w opinii, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach oparł biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Następnie dokonana ocena winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu uchybienia te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien ustalić rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntu na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców, zgodnie z wymogiem, art. 28 ust.5 ustawy oraz z zachowaniem reguł procesowych wynikających z art. 10 i art. 79 k.p.a. Następnie tak ustalony stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu powinien być określony i stanowić element składowy decyzji wydanej na podstawie art. 22.1 pkt. 1 ustawy. Z tych względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) , art. 135 i art.152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.