I SA/Wa 2040/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. W., E. S, Z. W. i T. S na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. W., Z. W., E. S i T. S od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., [...] sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] orzekającej w pkt 1 o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie S., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha będącej współwłasnością A. W. w [...] części, Z. W. w [...] części, E. S. w [...] części oraz E. S. i T. S. w [...] części w celu budowy drogi krajowej nr [...] w granicach miasta K. (przeprawa przez W.), w pkt 2 zobowiązującej Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do zabezpieczenia polegającego na sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przed rozpoczęciem prac budowlanych na opisanej w pkt 1 tej decyzji części nieruchomości inwentaryzacji uwzględniającej stan tej nieruchomości na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi, a w pkt 3 nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, uchylił pkt 2 powyższej decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Organy przedstawiły następująco stan faktyczny: W dniu [...] stycznia 2004 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] ustalił lokalizację drogi krajowej na mocy której opisana wyżej część nieruchomości przeznaczona została pod budowę drogi krajowej nr [...] w granicach miasta K. (Przeprawa przez W.) i gminy S. Z powodu niezawarcia ze współwłaścicielami nieruchomości umowy cywilnoprawnej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył w dniu [...] listopada 2005 r. do Wojewody [...] wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w dniu 16 stycznia 2006 r. złożył wniosek o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniosek o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzasadnił zagrożeniem dla terminowej realizacji tej inwestycji, co spowodowałoby jej skreślenie z planu centralnego na nieokreślony czas, a wniosek o nadanie rygoru koniecznością wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na żądanie organu w celu zbadania czy w przedmiotowej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przesłał dokumenty i pismo z dnia [...] lutego 2006 r. informujące, że na rok 2006 zostały przyznane na inwestycję środki z rezerwy celowej budżetu Państwa oraz pismo z dnia [...] lutego 2006 r. zawierające szczegółowe informacje dotyczące dofinansowania budowy drogi [...] B. – K. (S. k/ K.) oraz porozumienie zawarte w dniu [...] kwietnia 2004 r. pomiędzy miastem K., a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad oddział w P. w sprawie wspólnej realizacji tej inwestycji w granicach miasta K. i Gminy S. W oparciu o zebrany materiał dokumentacyjny Wojewoda [...] wydał w dniu [...] maja 2006 r. decyzję na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych zezwalając Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, zobowiązując jednocześnie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do "starannego zabezpieczenia" polegającego na sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przed rozpoczęciem prac budowlanych na nieruchomości inwentaryzacji uwzględniającej jej stan na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. A. W., Z. W., E. S. i T. S. złożyli odwołanie do Ministra Budownictwa z żądaniem uchylenia tej decyzji w całości podnosząc, że samo przeprowadzenie inwentaryzacji zajętej części nieruchomości nie zabezpieczy ich uzasadnionego interesu zgłoszonego w toku postępowania. Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania stwierdził w oparciu o akta sprawy, ze postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie zostało jeszcze zakończone decyzją ostateczną, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania przez organ pierwszoinstancyjny decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zdaniem organu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dostarczając stosowne dokumenty wykazał, iż niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości jest mu niezbędne do realizacji inwestycji, a nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności do wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2006 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika zdaniem organu wprost, że w ustawie budżetowej na 2006 r. przyznano środki na przedmiotową inwestycję w wysokości [...] zł, a termin jej wykonania (oddania do użytku) określono na [...] 2006 r., co oznacza, że druga przesłanka art. 17 warunkująca wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości tj. "uzasadniony przypadek" również została spełniona. Natomiast żądanie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez organ pierwszej instancji starannego zabezpieczenia na podstawie art. 108 § 1 KPA organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione. Jego zdaniem zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali nie można stosować przepisów KPA, które mają charakter przepisów ogólnych, do ustawy szczególnej którą jest ustawa z 10 kwietnia 2003 r., skoro ustawa ta w sposób odmienny od kpa reguluje kiedy nadaje się decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i nie przewiduje żądania starannego zabezpieczenia. Zatem nałożenie takiego obowiązku na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zdaniem organu nie wynika z przepisów prawa. Od decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: A. W., Z. W., E. S. i T. S. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W uzasadnieniu podnieśli, ze zaskarżona decyzja nie jest zgodna z art. 17 ust. 1 powyższej ustawy, gdyż jest tam mowa o uzasadnionych przypadkach. Ponieważ zdaniem skarżących pojęcie to nie zostało sprecyzowane, więc podlega swobodnej ocenie organu, co oznacza, ze organ przy wydawaniu decyzji powinien wziąć pod uwagę opinie właścicieli nieruchomości, według których w danej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie uwzględnia także uzasadnionego interesu uczestników postępowania. Natomiast zlecenie zabezpieczenia polegającego na sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przed rozpoczęciem prac budowlanych na przedmiotowej nieruchomości inwentaryzacji uwzględniającej również stan tej nieruchomości na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi godzi w prawa jakie przysługują właścicielowi dla skutecznej ochrony swoich interesów. Pozbawienie właścicieli nieruchomości tego zabezpieczenia znacznie utrudni ich zdaniem dalsze dochodzenie roszczeń związane z żądaniami wykupu całej nieruchomości, ponieważ została już wydana decyzja wywłaszczeniowa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy te nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Należy podkreślić szczególny charakter tej ustawy, która ma na celu stworzenie warunków prawnych zabezpieczających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa ta zamierzona jest jako regulacja czasowa, ponieważ z art. 45 wynika, że jej obowiązywanie ustawodawca przewidział do 31 grudnia 2007 r. Już ten fakt wskazuje, że celem jaki założył ustawodawca było unormowanie w sposób szczególny stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniu nimi przez inwestorów budowlanych. Taka regulacja ma służyć przyśpieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg krajowych, świadczą o tym szczególne w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami rozwiązania przewidziane w tej ustawie, między innymi art. 17 stanowiący, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad udziela w uzasadnionych wypadkach w drodze decyzji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu ustawy. Z brzmienia przepisów używających określeń "udziela", "nadaje rygor natychmiastowej wykonalności" wynika, że wykazanie przesłanek wymienionych w przepisie obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Celem ustawy jaki założył ustawodawca jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg krajowych. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że Generalny Dyrektor dróg krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. wystąpił do Wojewody [...] o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, oraz pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej i do dnia wydania decyzji nie zostało zakończone. We wniosku oraz pismach przesłanych na żądanie organu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że inwestycja będzie realizowana z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego, a więc ich wykorzystanie leży w interesie społecznym i narodowym. Zwłoka w zajęciu nieruchomości może zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad spowodować, że zaplanowana i bardzo potrzebna inwestycja drogowa nie będzie zrealizowana, a nie dotrzymanie harmonogramu prac i nie zakończenie budowy do [...] 2006 r. spowoduje cofnięcie środków przeznaczonych na ten cele. Droga krajowa nr [...] obciążona jest dużym ruchem, a przedłużające się rozpoczęcie prac drogowych na odcinku, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, pogarsza sytuację komunikacyjną. W ocenie Sądu organy orzekające dokonały prawidłowej oceny przesłanek określonych art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Nie budzi także zastrzeżeń przyjęcie przez organy, iż w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 . Zgodzić się należy, ze skarżącymi, że mamy do czynienia z określeniem nieostrym. Jednak pojęcia niedookreślone, czy nieostre pozostawiają organowi tzw. luz decyzyjny co oznacza swobodę rozstrzygnięcia. Nie oznacza ona dowolności, a wybór musi być dostatecznie uzasadniony ((wyrok 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OSA 5/01, ONSA 2002/2/50). W świetle treści wniosku i złożonych pism przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie można uznać, że przyjęta przez organy ocena była dowolna, a przypadek nie był uzasadniony. Sąd nie mógł również uwzględnić zarzutów skargi stwierdzających, ze uchylenie przez organ odwoławczy zawartego w pkt 2 decyzji Wojewody [...] zabezpieczenia polegającego na sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przed rozpoczęciem prac budowlanych na przedmiotowej nieruchomości inwentaryzacji uwzględniającej również stan tej nieruchomości na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi "godzi w podstawowe prawa jakie przysługują właścicielom do skutecznej ochrony swoich interesów". Powyższe czynności należą bowiem do postępowania wywłaszczeniowego, które w przedmiotowej sprawie w dacie wydania zaskarżonej decyzji zostało wszczęte. Sąd w pełni podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis art. 108 § 1 kpa nie ma zastosowania do ustawy szczególnej jaką jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., skoro ustawa ta w sposób odmienny reguluje kiedy decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności i nie przewiduje żądania stosownego zabezpieczenia. Mając na uwadze powyższe Sąd na odstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji .