II OSK 1735/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 75/07 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z S. z dnia [...] maja 2004r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2005 r. nr 338/2005 w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli – oddalił skargę oraz orzekł o przyznaniu pełnomocnikom należności, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu i uczestniczce J. Ł. z urzędu. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] maja 2004 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał A. S. rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie poziomym 10,54 m x 9,45 m, realizowanego w miejscowości R. na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] października 2003 roku oględzin na nieruchomości A. S. stwierdzono prowadzenie wzdłuż granicy działki robót budowlanych polegających na wykonaniu wykopu wąskoprzestrzennego oraz fundamentu żelbetowego na długości ok. 80 m i szerokości ok. 10,60 m. Na podstawie informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w Sieradzu organ ustalił, iż inwestor na wykonanie robót nie posiadał pozwolenia na budowę. Po dokonaniu kolejnych oględzin nieruchomości A. S. w dniu [...] listopada 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu ponownie stwierdził, iż właściciel nieruchomości prowadzi samowolne roboty budowlane polegające na wykonaniu ścian z pustaków żelbetonowych. W toku kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2004 roku na wskazanej wyżej nieruchomości organ ustalił, iż przy istniejącym budynku gospodarczym właściciel nieruchomości wykonał obiekt murowany z pustaków żużlobetonowych ,Alfa" i cegły ceramicznej o wymiarach w rzucie poziomym 9,60 m x 10,60 m. Obiekt zlokalizowany został przy granicy z działką sąsiada. Ponadto wzdłuż granicy z działką sąsiednią oraz od strony drogi wykonano z pustaków "Alfa" mur pełny. Organ podniósł, iż ze względu na to, że wskazane roboty zostały wykonane bez wymaganego przepisami pozwolenia, zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu postanowieniem z dnia [...] marca 2004 roku wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na A. S. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie zaświadczenia właściwego organu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pozostałych dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. A. S. w dniu [...] kwietnia 2004 roku wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zdaniem organu I instancji z przedłożonej przez stronę dokumentacji wynikał brak zgodności zrealizowanej część obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec naruszenia przez obiekt przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu wydał decyzję o rozbiórce przedmiotowego obiektu. Od powyższej decyzji A. S. wniósł odwołanie do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi. W odwołaniu wskazał, iż zgodnie z postanowieniem organu I instancji z dnia [...] marca 2004 roku, opracowany został wymagany projekt budowlany przedmiotowego obiektu - garażu - i w dniu [...] kwietnia 2004 roku strona wystąpiła z wnioskiem do PINB w Sieradzu o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ I instancji, uzasadniając decyzję o rozbiórce przedmiotowego obiektu stwierdził, iż zrealizowana część obiektu jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tymczasem z przedłożonego przez stronę zaświadczenia Gminy Warta wynika, że dla terenu zamierzenia inwestycyjnego strony, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpoznania odwołania, organ II instancji decyzją z [...] lipca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa co do rozstrzygnięcia, zauważył jednak, że została wydana w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie ustalił, jakiego rodzaju obiekt budowlany jest realizowany przez inwestora oraz, czy na jego budowę było wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Ponadto organ I instancji nie sprawdził, czy planowana inwestycja znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienia nie miały jednak wpływu na rozstrzygnięcie i nie uzasadniały jego zmiany. Łódzki Wojewódzki Inspektor Budowlany w Łodzi wskazał, iż z projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora wynika, iż planowane przez A. S. zamierzenie inwestycyjne dotyczyło budowy garażu, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Stwierdził, że wprawdzie art. 48 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko wówczas gdy w dniu wszczęcia postępowania obowiązywała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W niniejszej sprawie inwestor decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskał w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, wobec czego organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Od tej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Łodzi; skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A. S.. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu i prowadzonym postępowaniem w sprawie legalizacji samowoli budowlanej wypełnił polecenia w zakresie wykonania projektu budowlanego, w formie wskazanej w rozstrzygnięciu. Po złożeniu wniosku o wydanie decyzji legalizującej fakt samowoli budowlanej skarżący otrzymał decyzję nakazującą rozbiórkę garażu, gdzie za podstawę wskazano brak planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Warta, pomimo iż w ocenie skarżącego spełnił on warunki nakazane rozstrzygnięciem. Oddalając skargę A. S. Sąd I instancji uznał, że nie jest ona uzasadniona. Wskazując na podstawę materialnoprawną w sprawie w postaci przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 nr 207, 2016 ze zm.) Sąd stwierdził, że garaż budowlany przez skarżącego został wzniesiony w warunkach samowoli, a ustawodawca uzależnił możliwość legalizacji samowoli od spełnienia określonych warunków i w przypadku ich niespełnienia w wyznaczonym terminie, obligował organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Sąd podkreślił, że dla terenu na którym realizowana była inwestycja, nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego w obrocie prawnym nie znajdowała się ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu, co do którego skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, co sprowadzało się do tego, że sprawca samowoli nie spełnił warunków jakie stawia art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane. W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu mimo pewnych uchybień jakich w ocenie Sądu dopuściły się organy obu instancji, brak było podstaw do uznania iż zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zaistniały więc pełne podstawy do oddalenia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata zarzucając naruszenie: prawa materialnego, a to art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) polegającą na niewłaściwym zastosowaniu, przez ograniczenie analizy prawnej zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do stwierdzenia: 1) braku miejscowego planu zagospodarowania oraz 2) braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania – podczas gdy dyspozycja art. 48 ust. 2 zawiera sformułowanie " a w szczególności", co winno prowadzić do wniosku, że postępowanie nie może być ograniczone w sposób zaprezentowany przez Sąd i powinno uwzględniać dyspozycje art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. "o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (Dz.U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. " w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (Dz.U. nr 164, poz. 1588). W konkluzji skarżący w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach wskazanych w tym przepisie. Przedmiotowa skarga złożona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a wniesiona przez A. S. oparta została wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – czyli naruszeniu przez Sąd I instancji prawa materialnego. Nie badając zasadności podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, w którym orzeczono, że " art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 i Nr 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie " w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 29 grudnia 2007 r. – bo z tej daty pochodzi Dziennik Ustaw nr 247 poz. 1844, w którym ogłoszono sentencję wyroku warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, było dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Natomiast na terenie, na którym plan miejscowy obowiązywał, warunkiem legalizacji samowoli było uzyskanie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie przewidziano obostrzeń co do daty zaświadczenia. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów wynikające z kwestii obowiązywania lub nieobowiązywania planu miejscowego, czyli przyczyn od nich niezależnych, godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym przeważa pogląd, że rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, w której ma zastosowanie regulacja objęta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a orzeczenie Sądu I instancji zostało oparte na treści przepisów niezgodnej według orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zachodzi konieczność uwzględnienia kasacji. Przyjmuje się bowiem stanowisko, że wolą racjonalnego ustawodawcy jest, aby Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną uwzględnił orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego bez względu na to, czy sposób sformułowania skargi kasacyjnej to umożliwia i czy w sposób wyraźny wnoszący skargę kasacyjną odwołał się do przepisu, którego dotyczy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Należy zauważyć, że konieczność realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. P 37/06 spowodowała, że ustawodawca uchwalił ustawę o zmianie ustawy – Prawo budowlane z dnia 8 października 2008 r., którą opublikowano w Dz.U. z 2008 r. nr 206 poz. 1287, a kierując się zaleceniami wyroku Trybunału przepis wyraźnie mówi, że sprawca samowoli budowlanej ubiegający się o jej legalizację w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, musi przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy bez określania terminu jej uzyskania. Należało więc stwierdzić, że kontrolowany wyrok został oparty na przepisach ustawy Prawo budowlane, które na skutek orzeczenia TK utraciły domniemanie konstytucyjności. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszeń przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie stwierdził naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał skargę i poza uchyleniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, uchylił również decyzje organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy gdyż przepisy art. 209-210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. /-/ G. Radzicka /-/ J. Bujko /-/ W. Kisiel JH