II OSK 2415/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz L. B. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 191/07 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], znak ([...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 191/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach zawiadomił pismem z dnia 29 marca 2005 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, na wniosek L. K., w sprawie nadbudowanej ściany wspólnej oraz zmiany konstrukcji dachu na budynku zlokalizowanym na działce położonej w H. stanowiącej własność L. i Z. B. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] zobowiązał L. i Z. B. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej, dokumentacji projektowej zamiennej budynku mieszkalnego wraz z orzeczeniem technicznym o prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z wykonanymi robotami murarskimi, wymianą konstrukcji więźby dachowej oraz pokrycia dachowego budynku mieszkalnego położonego na działce we wsi H. nr [...] gmina B. Decyzja ta została uchylona w całości i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]6, wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na L. i Z. B. obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych związanych z wykonanymi robotami murarskimi oraz wymianą konstrukcji więźby pokrycia dachowego w terminie 1 miesiąca. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. W związku z przedłożoną przez L. i Z. B. oceną techniczną z 22 maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nałożył na L. i Z. B. obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce położnej we wsi H., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania L. K. od powyższej decyzji Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia [...] maja 2006 r. i umorzył postępowanie w zakresie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § k.p.a., umorzył postępowanie w spawie wykonania robót budowlanych budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr [...] we wsi H. gmina B. Pismem z dni 23 października 2006 r. L. K. złożyła odwołanie od wyżej wskazanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 i art. 105 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie administracyjne i wydają decyzję w oparciu o Prawo budowlane i nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w prowadzonym postępowaniu roszczeń z tytułu naruszenia własności. Tylko sąd powszechny jest władny rozpatrywać roszczenia z tytułu naruszenia własności nieruchomości poprzez wykonanie robót budowlanych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż jedynymi właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ew. [...] we wsi H. wraz z przedmiotowym budynkami mieszkalnymi są L. i Z. B. Pismem z dnia 10 stycznia 2007 r. L. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 191/07, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w rozpoznawanej sprawie, nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, dlatego też nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, warunkująca jego umorzenie co oznacza, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 oraz art. 7 i 77 k.p.a. W cenie Sądu nie została dostatecznie wyjaśniona przez organy prowadzące postępowanie kwestia zakresu i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy budowie ściany szczytowej i wymianie dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ I instancji w osnowie decyzji z dnia [...] września 2006r. umorzył postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych budynku mieszkalnego, jednakże w jej uzasadnieniu odniósł się jedynie do robót dotyczących wymiany więźby i pokrycia dachowego, pomijając sporną kwestię zakresu budowy ściany szczytowej domu. Organ ten nie wskazał ponadto przepisu prawa materialnego, który pozwalał na odstąpienie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organów nadzoru budowlanego wykonane przez uczestników postępowania roboty budowlane stanowiły remont części budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu klasyfikacja dokonana przez organy nadzoru budowlanego, iż roboty budowlane stanowiły remont części budynku mieszkalnego może budzić wątpliwości. Organy nie podjęły próby uzasadnienia swojego stanowiska i wyjaśnienia przyczyn uznania robót budowlanych za remont części budynku. Przyjęcie, że roboty budowlane mają charakter remontu nie jest możliwe, jeżeli przy ich prowadzeniu doszło do zmiany elementów konstrukcyjnych obiektu. Oznacza to, iż organy nadzoru budowlanego mogły zastosować niewłaściwą podstawę prawną w celu legalizacji stwierdzonej samowoli. Budowa (czy nadbudowa) ściany oraz wymiana konstrukcji więźby dachowej i wykonanie nowego pokrycia dachu nad istniejącym budynkiem stanowią względnie samodzielną część budynku i nakazanie jej rozbiórki ma wystarczające oparcie w art. 48 Prawa budowlanego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesiono dwie skargi kasacyjne. Pismem z dnia 16 lipca 2007 r. skargę kasacyjną złożył Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dowolnym przyjęciu przez to, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. podczas gdy z prawidłowo i wyczerpująco zgromadzonego przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego wynika, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły remont obiektu i wykonane zostały zgodnie z przepisami Prawa budowlanego przez co brak było przesłanek do wydawania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę; 2) naruszenie prawa materialnego – art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwej interpretacji i w konsekwencji błędnym przyjęciu w uzasadnieniu orzeczenia, iż budowa ściany oraz wymiana konstrukcji więźby dachowej i wykonanie nowego pokrycia dachu nad istniejącym budynkiem stanowią względnie samodzielną część budynku i nakazanie jej rozbiórki ma wystarczające oparcie w art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy powyższy zakres robót budowlanych wyłączony jest z zakresu regulacji art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy art. 50 – 51 tej ustawy. Organ wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia 17 lipca 2007 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli L. i Z. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz błędne wskazanie art. 48 Prawa budowlanego jako podstawy rozstrzygnięcia sprawy; 2) naruszenie prawa procesowego – art. 134 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 231 k.p.c. poprzez dowolność oceny zarzutów i wniosków skargi oraz wskazanej w niej podstawy prawnej, prowadzące do nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pismami z dnia 7 i 17 sierpnia 2007 r. L. K. złożyła odpowiedzi na skargi kasacyjne, wnosząc o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Całkowicie nietrafne w tej sprawie są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazujące w skargach kasacyjnych na naruszenie przepisów art. 231 i art. 233 § 1 k.p.c., gdyż jak wynika z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w postępowaniu Sąd ten nie przeprowadzał dowodów uzupełniających z dokumentów w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. W związku z tym nie mogły mieć tu zastosowania i nie mogły być naruszone ww. przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 106 § 5 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio jedynie do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 tego przepisu (wyrok NSA z 30 września 2005 r., FSK 2282/04, niepubl.). Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, bowiem w niniejszej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, skoro bezspornym jest, że L. i Z. B. wybudowali ścianę szczytową budynku, wykonali konstrukcję więźby dachowej i nowe pokrycie dachu nad istniejącym budynkiem, bez pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Należy zauważyć, że w dacie wykonywania tych robót inne niż obecnie miał brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagały roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jeżeli obejmowały wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu. Poza tym w tym przypadku chociażby z uwagi na wybudowanie przez inwestorów nowej ściany szczytowej budynku, trudno mówić o zakwalifikowaniu wykonanych robót budowlanych jako remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W świetle przedstawionych akt administracyjnych sprawy, należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że mamy tu do czynienia z samowolą budowlaną, do której powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48, a nie art. 51 Prawa budowlanego, podobny pogląd wyraził Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. W omawianych skargach kasacyjnych przywoływane jest orzecznictwo sądowe, które nie jest już aktualne obecnie, kiedy zostały wielokrotnie zmienione przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a w szczególności kiedy obecnie przepisy art. 48 umożliwiają legalizację samowoli budowlanej w pewnych określonych warunkach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak i Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 i art. 105 § 1 k.p.a., co czyniło zasadnym uchylenie tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 p.p.s.a. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w zaskarżonym wyroku, organy nadzoru budowlanego powinny kontynuować postępowanie administracyjne wszczęte w 2005 r. w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.