II SA/Go 110/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), , Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A.B. na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Zasiłek pielęgnacyjny Oddalono skargę Uzasadnienie. Wnioskami z dnia [...] lipca 2006. A.B. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego na syna D.B., za okres od [...] sierpnia 2005r. Następnie wnioskiem z dnia [...] lipca 2006r. A.B. zwróciła się o przyznanie oraz wyrównanie z ustawowymi odsetkami zasiłku pielęgnacyjnego na syna D.B., stwierdzając jednocześnie, że zasiłek taki otrzymywała do dnia [...] lipca 2005 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał A.B. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia na syna D.B., w kwocie 144, 00 zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2006r. do [...] sierpnia 2006r., w kwocie 153, 00 zł miesięcznie na okres od [...] września 2006r. do [...] pażdziernika 2013 r. oraz odmówił wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami za okres od [...] sierpnia 2005r. do [...] czerwca 2006r Decyzja wydana została na podstawie art. 20 ust. 1, 2, 3 art. 24 ust. 1, 2, 3, 3a, 3b, 4, art. 16 ust. 1, 2,3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2003r. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) oraz art. 104 i 130 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu [...] lipca 2006r., orzeczenie o niepełnosprawności syna D. z dnia [...] lipca 2006r. wydane zostało do dnia [...] pażdziernika 2013 r. Dalej organ stwierdził, że z przedstawionych przez stronę dokumentów wynika, że spełnia ona warunki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na syna D. - na okres od dnia [...] lipca 2006r. do dnia [...] pażdziernika 2013r. , czyli od miesiąca w którym złożyła wniosek o kontynuację świadczenia do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Od decyzji organu I instancji A.B. wniosła odwołanie. W odwołaniu strona domagała się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2005r. – jako kontynuację wcześniej otrzymywanego zasiłku pielęgnacyjnego. Dalej strona stwierdziła, że zasiłek pielęgnacyjny na syna otrzymywała do dnia [...] lipca 2005r. na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności, które wydane zostało do dnia [...] lipca 2005r. Dnia [...] sierpnia 2005r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydał orzeczenie, w którym nie zaliczył D.B. do osób niepełnosprawnych. Na skutek wniesionego odwołania sprawę rozpatrywał Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu niepełnosprawności, który utrzymał w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. W rezultacie wniesionego odwołania sprawę rozpatrywał Sąd Rejonowy IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który wyrokiem z dnia [...] maja 2006r. sygn. akt IV U 432/05 zaliczył D.B. do osób niepełnosprawnych do 16 –go roku życia, czyli do dnia [...] pażdziernika 2013 r. Dalej strona stwierdziła, że świadczenie należne jej synowi utraciła na skutek długotrwałej procedury administracyjnej oraz nieprawidłowych orzeczeń w zakresie ustalenia niepełnosprawności syna. Strona podała ponadto, że w Ośrodku Pomocy Społecznej nie została poinformowana o konieczności złożenia wniosku i zaświadczenia o prowadzonym postępowaniu. Dalej strona stwierdziła, że powoływanie się w zaskarżonej decyzji na przepis art. 24 ust. 3a i b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest bezpodstawne, ponieważ przepisy te weszły w życie z dniem 30 grudnia 2005r. , czyli w czasie gdy procedura dotycząca przyznania zasiłku już trwała. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wymaganą dokumentacją strona złożyła w dniu [...] czerwca 2006r. Dalej organ wskazał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości ustalenia prawa do świadczeń za okres wsteczny, poza przypadkiem złożenia wniosku o kontynuację oraz gdy odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, a żaden z tych przypadków w rozpatrywanej sprawie nie miał miejsca. Strona pobierała zasiłek pielęgnacyjny w okresie od dnia [...] maja 2004r. do dnia [...] lipca 2005r., następnie w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Jednakże wniosek o przyznanie świadczenia strona złożyła w dniu [...] lipca 2006r., a do tej daty nie złożyła w żadnej instytucji wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, w szczególności nie uczyniła tego po zmianie przepisów wprowadzających kontynuację świadczenia. A.B. wniosła skargę. W skardze skarżąca stwierdziła, że zasiłek pielęgnacyjny powinien być jej przyznany od dnia [...] lipca 2005r. – jako kontynuacja wcześniej otrzymywanego zasiłku pielęgnacyjnego. Dalej skarżąca podała, że orzeczenie o niepełnosprawności jej syna wydane zostało do dnia [...] lipca 2005r. Na skutek złożonego przez skarżącą wniosku Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w dniu [...] sierpnia 2005r. wydał orzeczenie, w którym nie zaliczył D.B. do osób niepełnopsrawnych, natomiast Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W wyniku wniesionego odwołania Sąd Rejonowy IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wydał wyrok na mocy którego zaliczył D.B. do osób niepełnosprawnych oraz przyznał skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na syna D.. Dalej skarżąca wskazała, że przepis art. 24 ust. 3a i 3b wszedł w życie z dniem 30 grudnia 2005r., czyli w czasie gdy procedura dotycząca przyznania zasiłku była już w toku, dlatego powoływanie się na ten przepis jest w niniejszej sprawie bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżąca pobierała zasiłek pielęgnacyjny na syna D. do dnia [...] lipca 2005r., albowiem do tej daty dziecko posiadało ustaloną niepełnosprawność. Następnie skarżąca wystąpiła do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności syna, a następnie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, który utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji o nie zaliczeniu D.B. do osób niepełnosprawnych. Sąd Rejonowy IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] maja 2006r. sygn. akt IV U 432/05 zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] pażdziernika 2005r. znak [...] i zaliczył D.B. do osób niepełnosprawnych ustalając, że istnieje konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz o wyrównanie świadczenia za okres od [...] lipca 2005r. skarżąca złożyła w dniu [...] lipca 2006r. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2003r. Nr 228 poz. 2255) – zwaną dalej ustawą, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W myśl ust. 3 art. 24 ustawy, w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Z dniem 1 czerwca 2005r. wszedł w życie przepis art. 24 ust. 3a ustawy, dodany ustawą z dnia 22 kwietnia o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (DZ.U. z 2005r. Nr 86 poz. 732). Przepis ten został następnie zmieniony ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. zmieniającą z dniem 14 stycznia 2006r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ( DZ.U. z 2005r. Nr 267 poz. 2260), W myśl tegoż przepisu, w wersji obowiązującej od dnia 14 stycznia 2006r., w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Na mocy wyżej wskazanej ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych wprowadzony został przepis art. 24 ust. 3b, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 3a, osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. A zatem z przytoczonych powyżej przepisów ustawy wynika generalna zasada, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych( zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy zasiłek pielęgnacyjny jest jedną z form świadczenia rodzinnego ) , następuje na wniosek strony, a data złożenia wniosku ma bezpośredni wpływ na początkową datę przyznania prawa do świadczenia. Wpływ daty złożenia wniosku na ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego określony został wprost i jednoznacznie w przytoczonym powyżej art. 24 ust. 2 ustawy. Nieco odrębnie ustawodawca uregulował sytuację osób ubiegających się o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności, przy czym analiza tych przepisów ( art. 24 ust. 3, 3a i 3b) prowadzi do wniosku, że ustalenie początkowej daty od której przyznane jest świadczenie rodzinne również jest uzależnione od daty złożenia wniosku, a odrębność dotyczy końcowej daty ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego. Jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało na czas określony, to prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Przypomnieć należy, że przy pozostałych formach świadczeń rodzinnych, nie uzależnionych od orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, prawo do nich ustalane jest na okres zasiłkowy, który obejmuje okres od [...] września do [...] sierpnia następnego roku kalendarzowego (art. 3 pkt 10 ). Pojawiające się w praktyce przypadki długotrwałej procedury związanej z uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, zwłaszcza w sytuacji osób ubiegających się o uzyskanie ponownego orzeczenia, która to okoliczność wpływała na możliwość ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego uzależnionego od orzeczenia (wniosek o ustalenie prawa należy złożyć wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami), spowodowały reakcję ustawodawcy, który wprowadził do ustawy przepisy art. 24 ust. 3a i 3b. Przepis art. 24 ust. 3a wprowadził pewne "ułatwienie " w sytuacji osób, które pobierały świadczenie rodzinne uzależnione od orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia od stopnia niepełnosprawności, a orzeczenie to utraciło swoją ważność. Osoby znajdujące się w opisanej powyżej sytuacji, z dniem utraty ważności orzeczenia , traciły również prawo do świadczenia rodzinnego, pomimo , tego że wystąpiły z właściwym wnioskiem o wydanie orzeczenia, lecz na dzień utraty ważności orzeczenia jeszcze go nie uzyskały. Ustawodawca umożliwił tym osobom ubieganie się o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego uzależnionego od orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, bez przedstawienia w danym momencie orzeczenia stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, ale pod warunkiem że osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia. W sytuacji gdy osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności prawo do świadczenia rodzinnego ustala się od pierwszego miesiąca po miesiącu w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. A zatem początkowa data od której przyznane zostanie prawo do świadczenia rodzinnego uzależniona jest od daty złożenia wniosku o kontynuację świadczenia rodzinnego. Przepis ust. 3a art. 24 zwalniał stronę z obowiązku złożenia dokumentów, nie zwalniał natomiast z obowiązku złożenia wniosku o kontynuację świadczenia. Powyższa interpretacja koresponduje z treścią art. 24 ust. 3b, w którym ustawodawca nałożył na stronę obowiązek dołączenia do wniosku o kontynuację świadczenia zaświadczenia właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. A zatem po wprowadzeniu przepisów art. 24 ust. 3a i 3b do ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego nie wystarczyło jedynie złożenie wniosku o kontynuację tegoż świadczenia (przy założeniu że spełnione zostały pozostałe warunki określone w ustawie), albowiem do wniosku należało dołączyć zaświadczenie właściwej instytucji. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że D.B. uzyskał orzeczenie o niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia. Jednakże poza sporem pozostaje również okoliczność, że wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego został złożony dopiero w dniu [...] lipca 2006r., łącznie z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wnosząc o ustalenie stopnia niepełnosprawności syna – D., skarżąca nie skorzystała z możliwości jaką dawał przepis ust. 3a art. 24 ustawy, czyli złożenia wniosku o kontynuację, bez przedstawienia właściwego orzeczenia o niepełnosprawności, które uzyskała w okresie póżniejszym. Należy zauważyć, że wniosek o kontynuację świadczenia skarżaca złożyła dopiero w dniu [...] lipca 2006r., natomiast przepisy art. 24 ust. 3a i 3b obowiązywały już od dnia 14 stycznia 2006r., z tą też datą organy administracji publicznej jak i pozostałe podmioty uczestniczące w obrocie prawnym, miały obowiązek ich respektowania. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie prawa. Zasada ta nakłada na organy administracyjne obowiązek przestrzegania prawa materialnego i procesowego. Stosownie do treści art. 107§1 k.p.a. organ administracji publicznej powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną. Organ stosujący prawo jest zatem zobowiązany ustalić obowiązywanie przepisów na które się powołuje , uzasadniając swą decyzję. Z momentem ogłoszenia aktu prawnego, staje się on częścią obowiązującego porządku prawnego. Odmowa zastosowania danego przepisu prawa powszechnie obowiązującego może nastąpić jedynie w ściśle określonych ustawowo przypadkach. W wyroku NSA z dnia 14 listopada 1984r. SA/Gd 893/84, ONSA 1984, nr 2 poz. 105, OSP 1986, z 11-12, poz. 216 z glosą W. Nykiela i z glosą J.P. Tarno, przyjęto, że:" 1. Nikt nie może się zasłaniać nieznajomością prawa ogłoszonego we właściwym organie promulgacyjnym. Jednakże przepisy prawa i ustalenia o charakterze ogólnym , wydane przez organy państwowe, lecz nie opublikowane w urzędowych zbiorach, mogą mieć w stosunku do określonej osoby moc obowiązującą tylko pod warunkiem ,że została o ich treści poinformowana". W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 1994r., SA/Kr 1428/93, Wspólnota 1994, nr 28, s. 18, Sąd przyjął, że : "Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje administracyjne mogą być wydawane tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego". Sąd administracyjny jest władny uchylić decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi że wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 1 pkt 1 lit a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270). Zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa, w stopniu skutkującym ich uchylenie. W szczególności decyzje wydane zostały w oparciu o prawo materialne obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracyjne. Zarzut długotrwałości procedury administracyjnej związanej z uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności, nie mógł być w niniejszej sprawie uwzględniony, albowiem – jak wyżej wykazano – właśnie ze względu na występujące przypadki przewlekłości postępowania, bądź błędnych orzeczeń w tym zakresie, ustawodawca wprowadził przepisy art. 24 ust. 3a i 3b. Wprowadzeniu w życie wskazanych tu przepisów ustawy przyświecała intencja możliwości uzyskania świadczenia, przy póżniejszym wydaniu właściwego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.