I OSK 1799/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007r. sygn. akt I SA/Wa 7/07 w sprawie ze skargi W. B. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta Ż. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2004r. sygn. akt I SA 475/03 wraz z żądaniem wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r., I SA/Wa 7/07 oddalił skargę W. B. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2004 r., I SA/Wa 475/03 przez Prezydenta Miasta Ż. wraz z żądaniem wymierzenia grzywny temu organowi w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2004 r. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...], nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu podziału nieruchomości. W dniu 27 grudnia 2007 r. W. B. wniósł skargę o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta Ż.. Podał w niej, iż organ nie wykonał oraz nie podjął w terminie czynności określonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2004 r. i w związku z powyższym wniósł o wymierzenie Prezydentowi Miasta Ż. grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo pismami z dnia 5 lipca 2005 r. oraz 21 lipca 2006 r. skarżący wzywał Prezydenta Miasta Ż. do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2004 r. poprzez podjęcie prawem określonych działań mających na celu realizację roszczeń o oddanie w użytkowanie wieczyste części nieruchomości o nr ewid. 2337/1 i 2593 na podstawie art. 207 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu I instancji z art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uchylającym zaskarżony akt, a ponadto strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione obie przesłanki łącznie, ponieważ właściwym organem, zobowiązanym do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a nie Prezydent Miasta Ż., jak twierdzi skarżący. Ze zgromadzonego w przedmiotowo, sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym nie można zarzucić organowi bezczynności polegającej na niewykonaniu wyżej wspomnianego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na marginesie należy dodać, iż spełnienie przez skarżącego drugiego warunku wynikającego z treści powołanego wyżej przepisu 154 § 1 p.p.s.a., tj. wezwania organu do wykonania wyroku sądu jest już na tym etapie postępowania bez znaczenia. Podkreślono, że Prezydent Miasta Ż. na obecnym etapie postępowania jest zobowiązany do załatwienia sprawy oddania części przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - zgodnie z wnioskiem skarżącego. Jeżeli skarżący uważa, że organ działa zbyt opieszale w tej sprawie to może dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym. W skardze kasacyjnej z 10 września 2007 r. W. B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie granic sprawy, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że przedmiotem jego skargi była bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., podczas gdy z niej jednoznacznie wynika, że skarżono bezczynność Prezydenta Miasta Ż.. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia pełnomocnika świadczącego pomoc z urzędu, który oświadcza, że nie zostało ono uiszczone ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu stwierdzono, że W. B. wniósł skargę na organ administracji - "składam skargę na Urząd Miasta Ż. oraz Prezydenta Miasta Ż.". Jako podstawę skargi wskazał art. 154 § 1 oraz § 6 p.p.s.a. "wnoszę o wymierzenie grzywny ww. organom (...) w związku z bezczynnością trwającą ponad rok polegającą na niewykonaniu i niepodjęciu w terminie ustawowym czynności". Jednocześnie, co wynika z treści uzasadnienia skargi, przyczyną jej wniesienia przeciwko w/w organowi była okoliczność niezałatwienia przez organ sprawy przeniesienia na skarżącego w trybie art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa wieczystego użytkowania części gruntu, co winno zostać poprzedzone dokonaniem z urzędu przez w/w organ podziału spornej nieruchomości. To, że przedmiotem w/w skargi była bezczynność organu, jakim jest Prezydent Miasta Ż. świadczą następujące wypowiedzi skarżącego zawarte w jego skardze: "bezczynnością trwającą ponad rok polegającą na niewykonaniu i niepodjęciu w terminie ustawowym czynności określonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29.09.2004 i Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21.04.2005); "niepodjęcie działań z urzędu realizujących moje uwłaszczeniowe roszczenie"; "niewydanie przez Prezydenta Miasta decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości". W swojej skardze skarżący ani słowem nie powołuje się na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w szczególności nie stawia jakichkolwiek zrzutów wobec w/w organu. Jeżeli jakiekolwiek zarzuty stawiane są w skardze, to dotyczą tylko i wyłącznie bezczynności Prezydenta Miasta Ż.. Skarżący wskazuje, iż jego wnioskiem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest wniosek o wydanie orzeczenia o istnieniu obowiązku dokonania odpowiednich czynności przez Urząd Miasta i Prezydenta Miasta Ż. z określeniem terminów wykonania (ww. czynności. Wniosek ten zatem w swej treści jednoznacznie wskazuje, iż skarżący wnosi o wydanie orzeczenia w trybie art. 149 p.p.s.a. Zarzut zawarty w skardze jest zarzutem związanym z bezczynnością Prezydenta Miasta Ż. w załatwianiu sprawy administracyjnej skarżącego. Skarżący domaga się od organu administracji rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej części nieruchomości położonej w Ż. przy ul. [...] i zawarcia umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na fakt, iż nieruchomość ta jest własnością samorządu terytorialnego oraz znajduje się w posiadaniu kilku podmiotów konieczne jest przed zawarciem ww. umów dokonanie podziału nieruchomości. Następnie po przeprowadzeniu procedury podziałowej, zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe bezie zawarcie umowy ze skarżącym. Bezczynność organu administracji samorządowej w przedmiocie dokonania z urzędu podziału nieruchomości powoduje w konsekwencji brak możliwości zakończenia postępowania w przedmiocie zawarcia umowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania, a tym samym zakończenie postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącego. Tymczasem, jak wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Sąd ten przyjął, że przedmiotem skargi była bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego i z tych powodów oddalił ją. Takie twierdzenie Sądu nie znajduje oparcia w treści skargi, a w szczególności we wnioskach zgłoszonych przez skarżącego. Poza w/w elementami skargi, które temu przeczą, należy także wskazać na tą jej część, gdzie skarżący powołuje postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazując na bezczynność Prezydenta Miasta Ż. nie tylko wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2004 roku, ale także wobec orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W samej skardze skarżący wyraźnie wskazuje bowiem także na ww. orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, iż Prezydent Miasta Ż. do chwili obecnej nie rozstrzygnął i nie przeprowadził postępowania dotyczącego wydania decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym powinien był analizując treść skargi wywieść wynikające z niej roszczenie (zarzut skarżącego), nie tylko ze względu na powołaną w skardze podstawę prawną, ale przede wszystkim ze względu na literalne brzmienie samej skargi. Zważyć bowiem należy, że sporządzający skargę nie jest profesjonalistą, od którego należy wymagać wskazywania prawidłowej podstawy prawnej, co winno było doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do dokładniejszej analizy treści skargi. Tym bardziej, że skarżący nie był również na tym etapie postępowania reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. W samym jednak petitum skargi skarżący jednoznacznie wskazał, że wnosi ją przeciwko Prezydentowi Miasta Ż.. Wobec sprzecznego z treścią złożonej skargi ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny granic sprawy w rozumieniu art. 134 p.p.s.a. skarżący został pozbawiony merytorycznego zbadania przez Sąd zarzutów wobec Prezydenta Miasta Ż. postawionych w skardze. Wpływ naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji na wynik przedmiotowej sprawy jest więc oczywisty. Gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ustalił granice sprawy, to stwierdziłby, że jej przedmiotem jest skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Ż.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 134 p.p.s.a., ponieważ zaskarżony wyrok jest rozstrzygnięciem w sprawie wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta Ż. w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. z powodu niewykonania przez niego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2004 r., I SA/Wa 475/03, o czym świadczy zarówno jego sentencja, jak i uzasadnienie. Trafnie też Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek wymierzenia Prezydentowi Miasta Ż. grzywny, ponieważ organem właściwym i zobowiązanym do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2004 r. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a nie Prezydent Miasta Ż.. W świetle art. 134 p.p.s.a., wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie jest ono oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niemniej jednak pamiętać należy, że skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania działania lub bezczynności organu administracji w zakresie, w jakiem nie zostało ono zaskarżone, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Bezpodstawne jest więc również twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji powinien był analizując treść skargi wywieść wynikające z niej roszczenie (zarzut skarżącego), nie tylko ze względu na powołaną w skardze podstawę prawną, ale przede wszystkim ze względu na literalne brzmienie samej skargi, że przedmiotem jego skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta Ż., a nie wymierzenie mu grzywny. Po pierwsze dlatego, że skarżący wyraźnie i w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości sformułował swoje żądanie ("składam skargę na Urząd Miasta Ż. oraz Prezydenta Miasta Ż. wnoszę o: Na podstawie art. 154 § 1 oraz § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o wymierzenie grzywny ww. organom w wysokości 10-krotnej przeciętnego wynagrodzenia (...) w związku z bezczynnością ..."). Po drugie, powołanie się w tym kontekście na bezczynność Prezydenta Miasta Ż. nie mogło wzbudzić żadnych wątpliwości Sądu, ponieważ pozostawanie organu w bezczynności po wyroku uchylającym zaskarżony akt jest - w świetle art. 154 § 1 p.p.s.a. - jedną z przesłanek wymierzenia grzywny, a więc skarżący powinien wykazać jej istnienie. Po trzecie wreszcie, nigdzie w skardze nie sformułowano żądania, choćby w formie dorozumianej, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyznaczył Prezydentowi Miasta Ż. termin załatwienia sprawy. Wbrew bowiem twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, skarżący nie powołał się w swojej skardze na art. 149 p.p.s.a., lecz na art. 146 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.