I SA/Wa 107/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], po zapoznaniu się z wnioskiem Z. K. z dnia 31 maja 2004 r. i pismem z dnia 31 sierpnia 2006 r. cofającym ten wniosek oraz po rozpatrzeniu wniosków złożonych przez [...] Spółdzielnię Budowlano -Mieszkaniową [...] oraz Prezydenta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] przekazującej w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej[...] grunt o pow. [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...] w części dotyczącej dawnej nieruchomości [...] umorzyło postępowanie wszczęte wnioskiem Z. K. z dnia 31 maja 2004 r. oraz uchyliło decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. w całości i w tym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. Z ustaleń organu wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. przekazującej w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] grunt o pow. [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...], w części dotyczącej dawnej nieruchomości[...]. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli Z. K., który następnie wycofał go pismem z dnia 31 sierpnia 2006 r. oraz [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa [...] i Prezydent W. [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa [...] w uzasadnieniu wniosku podniosła, że wobec istnienia prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę własności przedmiotowej nieruchomości Zarząd Gminy W. miał prawo wydać na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości decyzję z dnia [...] grudnia 1997 r. Prezydent W. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł z kolei, że własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na Skarb Państwa już z chwilą uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej. Sam wpis prawa własności do księgi wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny. W dacie wydania decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste istniała w obrocie prawnym – i cały czas istnieje - decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., stwierdzająca nabycie przedmiotowego terenu przez Dzielnicę Gminę W., której następcą była Gmina W. Prezydent W. zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością gminy z mocy samego prawa, tj. art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz że decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny i niezależnie od daty jej wydania wywoływała skutki prawne z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a zatem Gmina W. mogła skutecznie powoływać się na swoje prawo i rozporządzać mieniem nabytym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uwzględniło cofnięcie przez Z. K. wniosku o ponowne rozparzenie sprawy i umorzyło postępowanie w przedmiotowym zakresie. Rozpoznając zaś pozostałe wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1975 r., sygn. akt [...] wywłaszczająca i ustalająca odszkodowanie za działkę gruntu o powierzchni [...] położonej przy ul. [...] w W. ([...]) oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] stwierdzająca nabycie własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przez Dzielnicę Gminę W., której następcą była Gmina W. Następcy prawni byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości dotychczas nie wystąpili do właściwego organu o zbadanie zgodności z prawem wskazanej decyzji komunalizacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze W. podkreśliło, że powołane decyzje o wywłaszczeniu i o komunalizacji nieruchomości są wiążące dla organów administracji dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją właściwego organu w postępowaniu nadzorczym. W tym stanie rzeczy fakt, że z zaświadczeń Sądu Rejonowego dla W. pochodzących z maja 1998 r. i czerwca 2000 r. wynika, iż prawo własności nieruchomości hipotecznej [...] wpisane jest na rzecz S. K. i W. S. – czyli osoby zmarłe oraz że nie doszło do przepisania prawa własności tej nieruchomości ani na rzecz Skarbu Państwa, a następnie Gminy W., ani na rzecz spadkobierców po S. K. i W. S. nie może stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zdaniem organu wskazana decyzja nie jest też obciążona innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. K. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 77 § 1 kpa i art. 103 § 3 kpa oraz wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi Z. K. podniósł, że rozstrzygnięcie na zasadzie art. 158 § 1 kpa i art. 156 § 1 kpa jest przedwczesne. Zaskarżona decyzja – zdaniem skarżącego - wydana została w trakcie toczących się dwóch postępowań administracyjnych tj. postępowania wszczętego 12 lutego 2001 r. w sprawie dotyczącej zmiany podmiotowej (zmiana właściciela) w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącej nieruchomości [...] oraz postępowania nadzorczego w sprawie oceny legalności decyzji komunalizacyjnej z dnia [.... kwietnia 1992 r. wszczętego ze skargi z dnia 4 listopada 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie podnosząc, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zdaniem organu wycofanie przez Z. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, że nie wyczerpał on środków zaskarżenia, a tym samym nie jest uprawniony do złożenia skargi w zakresie w jakim decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. merytorycznie rozpatruje wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone przez inne podmioty. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Z. K. mógłby kwestionować decyzję wyłącznie w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania wszczętego złożonym przez niego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie podnieść należy, że wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o odrzucenie skargi jest bezzasadny. Wycofanie przez Z. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – wbrew twierdzeniom organu - nie pozbawia skarżącego prawa do kwestionowania decyzji organu drugiej instancji w zakresie w jakim decyzja ta rozpoznaje merytorycznie wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone przez inne podmioty. Fakt, że strona danego postępowania administracyjnego nie wniosła, czy też - jak w rozpoznawanej sprawie - wycofała wcześniej wniesiony środek odwoławczy (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie oznacza, iż strona ta nie może zaskarżyć decyzji organu drugiej instancji wydanej na skutek środka odwoławczego złożonego przez inny podmiot będący stroną tego postępowania. Tym samym Z. K. mógł wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2004 r. W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. nie narusza prawa. Przedmiotową decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., mocą której przekazano w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] grunt o pow. [...] w rejonie ulic [...], [...] i [...] w części dotyczącej dawnej nieruchomości [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem organu nie można uznać, że decyzja z dnia [...] grudnia 1997 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), bowiem w obiegu prawnym pozostaje decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] maja 1975 r. oraz decyzja komunalizacyjna z dnia [...] kwietnia 1992 r. W ocenie Sądu stanowisko organu drugiej instancji jest prawidłowe. Wskazać należy, że decyzja Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., wydana została na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Decyzje wydane w tych sprawach stanowiły podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Powołany przepis przewidywał zatem przekazanie w użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji w dacie wydania decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r., przekazującej w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] grunt w rejonie ulic [...], [...] i [...], w obiegu prawnym znajdowała się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. stwierdzająca, że wymienione w niej grunty, obejmujące bezspornie również i przedmiotową nieruchomość przeszły z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na własność Dzielnicy W.. Decyzja komunalizacyjna stanowi tytuł własności wskazanego w niej gruntu objętego tą decyzją. Skoro zatem na mocy powołanej decyzji komunalizacyjnej przedmiotowa nieruchomość stała się własnością gminy, to gmina ta mogła dysponować tą nieruchomością, a w tym przekazać ją w użytkowanie wieczyste również na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzja komunalizacyjna pozostaje nadal w obrocie prawnym. Zaznaczyć trzeba, że ostateczna decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne w niej określone i to niezależnie od tego czy decyzja taka ma charakter konstytutywny czy też deklaratoryjny. Pozbawienie decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej może nastąpić jedynie decyzją ostateczną eliminującą ją z obrotu prawnego, wydaną przez właściwy do tego organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania nadzorczego, w przypadkach przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2004 r. jest zgodna z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wobec treści ostatecznej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 1992 r. gmina jest właścicielem objętej tą decyzją nieruchomości, wobec czego mogła nią dysponować, a tym samym mogła przekazać tą nieruchomość w użytkowanie wieczyste decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.