III SA/Po 325/07

Dnia 24 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Barbara Koś (spr.) As.sąd. Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 roku sprawy ze skargi A. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wody. oddala skargę /-/ Sz. Widłak /-/ M. Ławniczak /-/ B. Koś WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu [...] roku A. i J. K. skierowali do Wójta Gminy Z. wniosek o wyznaczenie w drodze decyzji administracyjnej części ich nieruchomości umożliwiającej dostęp do wody oraz przejście przez ten obszar na działce będącej ich własnością nr [...] w K.. Wnioskodawcy zażądali również wypłaty odszkodowania w wysokości [...] zł z budżetu gminy za korzystanie z ich prawa własności działki nr [...] w roku 2006. Swoje żądania oparli na podstawie przepisów art.28 ust. 2 oraz art. 28 ust.3 w zw. z art.27 ustawy Prawo Wodne z dnia 18.07.2001 r. ( Dz. U. z 2005 roku, Nr 239, poz. 2019 ). Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Wójt Gminy Z. odmówił wyznaczenia części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wody i przejścia przez ten obszar oraz odmówił wypłaty odszkodowania w wysokości [...] zł tytułem korzystania z prawa własności działki nr [...] za rok 2006. W uzasadnianiu powyższej decyzji wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 27 ust.1 cytowanej ustawy zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar, natomiast za udostępnienie przejścia właścicielowi nieruchomości nie przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie przysługuje w sytuacji określonej w art. 28 ust.1 cytowanej ustawy Prawo wodne. Wskazano również, iż nieruchomości wnioskodawców nie wykorzystano na potrzeby określone w art. 28 ust. 1 i nie zaszła okoliczność wskazana w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne, w związku z czym żądanie wyznaczenia części nieruchomości oraz wypłaty odszkodowania jest bezzasadne. A. i J. K. złożyli od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o nakazanie wydania decyzji uwzględniającej ich żądania. Odwołujący się podnieśli, że art.28 ust.2 ustawy Prawo wodne nakazuje wójtowi wyznaczenie części nieruchomości umożliwiającej powszechne korzystanie z dostępu do wód. Zdaniem odwołujących się wójt błędnie interpretuje przepis art.28 ustawy Prawo wodne, wiążąc ze sobą ust. 1 i ust. 2 art. 28, a odmowa wypłaty odszkodowania jest sprzeczna z przepisem art.28 wskazanej ustawy. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] roku uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie ale z innych przyczyn, niż w nim podniesiono, a mianowicie z tego względu, że brak było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego konstrukcja przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne wskazuje, iż wszczęcie postępowania w zakresie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wody następuje z urzędu, w razie zaistnienia przesłanek uzasadniających potrzebę ograniczenia uprawnień właścicielskich, za co przysługuje właścicielowi nieruchomości odszkodowanie z budżetu gminy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest podstaw prawnych, aby ograniczenie korzystania z nieruchomości mogło nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości, a tym samym brak podstaw do orzekania w sprawie odszkodowania. A. i J. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podtrzymując argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucając niesłuszność rozstrzygnięć dokonanych tak przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji. Skarżący ponownie podnieśli, iż art.28 ust.2 ustawy Prawo wodne nakazuje wójtowi wyznaczenie części nieruchomości umożliwiające powszechne korzystanie z dostępu z wód, a wójt odmawiając wyznaczenia części nieruchomości błędnie interpretuje wskazany przepis. Zdaniem skarżących sprzeczne z przepisem art. 28 powyższej ustawy była również odmowa wypłaty odszkodowania za zapewnienie dostępu do wody w sposób umożliwiający powszechne z niej korzystanie. W ocenie skarżących błędna jest również interpretacja przepisu art.28 ust.2 ustawy Prawo wodne, dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z którą jedyną stroną uprawnioną do wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wody oraz wypłaty odszkodowania jest Urząd Gminy i Wójt Gminy. Według skarżących powyższa interpretacja przepisów powoduje, że ich prawo własności będzie ograniczone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując pogląd, iż wszczęcie postępowania na podstawie art.28 ust.2 cytowanej ustawy może nastąpić jedynie z urzędu, a korzystanie przez skarżących z działki nr [...] jest ograniczone jedynie obowiązującymi przepisami prawa. Skoro uprawniony organ gminy nie widzi potrzeby ograniczania prawa własności skarżących, to brak jest podstaw do żądania przez nich wprowadzenia takiego ograniczenia i domagania się z tego tytułu odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do niewadliwie ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W tym zakresie uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych mogą polegać na utrzymaniu zaskarżonego aktu w mocy bądź wyeliminowaniu go z obrotu prawnego, jeżeli jest on sprzeczny z prawem. Istotą postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym było ustalenie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postąpiło zgodnie z prawem uznając, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania w postępowaniu administracyjnym decyzji wyznaczającej część nieruchomości umożliwiającej powszechny dostęp do wody oraz czy istnieją podstawy prawne do żądania przez skarżących wprowadzenia takiego ograniczenia i domagania się z tego tytułu odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisu art. 27 ust.1 ustawy Prawo wodne zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Przepis ten formułuje zakazy dotyczące nieruchomości przylegających do powierzchniowych wód publicznych, a więc wód stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Norma ta obejmuje zakaz grodzenia takich nieruchomości w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu oraz zakaz prawnego lub faktycznego uniemożliwiania przechodzenia przez pas o szerokości co najmniej 1,5 m od linii brzegu. Zakazy wskazane w powyższym przepisie zostały ocenione przez skarżących jako ograniczenie przysługującego im prawa własności nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych, są one jednak uzasadnione w świetle przepisów prawa. Prawo własności nieruchomości jest prawem przestrzennie oznaczonym i zawsze powinno być wykonywane w określonych granicach, w związku z czym właścicielowi nieruchomości przysługuje uprawnienie do oznaczenia przedmiotu własności, na przykład poprzez jej ogrodzenie. Uprawnienie takie wypływa z treści prawa własności, gdyż art.140 Kodeksu cywilnego zezwala właścicielowi na korzystanie z rzeczy (nieruchomości) z wyłączeniem innych osób, w granicach ustaw i zasad współżycia społecznego. W przedmiotowej sprawie ustawa Prawo wodne jest jedną z ustaw, które wprowadzają ograniczenia w przestrzennym wykonywaniu prawa własności, o czym stanowi treść cytowanego art. 27 powołanej ustawy. Wskazane ograniczenie uprawnień właścicielskich wynika z ustawowych gwarancji przysługujących każdemu do korzystania z wód publicznych oraz zapewnia powszechność korzystania z tych wód. Jakkolwiek występuje w tym przypadku zderzenie interesów indywidualnego właściciela z powszechnymi uprawnieniami społecznymi, w przypadku tym silniejszej ochrony doznaje interes publiczny. W związku z powyższym obszar położony w odległości 1,5 m od linii brzegowej objęty jest powszechną dostępnością, która musi być znoszona przez właściciela nieruchomości. Za udostępnienie tego obszaru właścicielowi nieruchomości nie przysługuje więc odszkodowanie ( zob. też J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 101-102 ). Stosownie do treści art. 28 ust.1. ustawy Prawo wodne właściciel nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych jest obowiązany umożliwić dostęp do wody na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych. Ustęp 2 wskazanego przepisu stanowi natomiast, że właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie; części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji. Przepis art.28 ust. 3 wskazuje natomiast, że właścicielowi nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie odpowiednio od właściciela wody lub właściciela hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych, a właścicielowi nieruchomości, o którym mowa w ust. 2 - z budżetu gminy, na warunkach określonych w ustawie. Powyższe przepisy wskazują więc dalsze dwa stany ograniczenia prawa własności nieruchomości przyległej do wód publicznych. Drugie z nich, będące w szczególności przedmiotem rozważania w niniejszej sprawie, polega na zapewnieniu każdemu dostępu do wody w zakresie umożliwiającym powszechne z niej korzystanie. Stosownie do powyższego przepisu jest to obowiązek właściciela nieruchomości obciążający go z mocy samego prawa, ale w odróżnieniu od sytuacji wskazanej w art.28 ust.1 cytowanej ustawy, ustawodawca przewidział stosowną procedurę polegającą na tym, że jeżeli właściciel nieruchomości nie wyznaczy sam części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wód publicznych, wtedy wyznaczenie takie następuje w drodze decyzji administracyjnej, do której wydania upoważniony jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (zob. też J. Szachułowicz, Prawo wodne ..., s.103-104 ). Stosownie do treści przepisu art.28 ust.3 ustawy Prawo wodne w sytuacji, gdy ograniczenie korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia powszechnego korzystania z wód wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta, odszkodowanie obciąża budżet gminy. W świetle powołanych wyżej przepisów, właściciel nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych jest obowiązany zapewnić każdemu dostęp do wody w zakresie umożliwiającym powszechne z niej korzystanie. Przechodzenie przez nieruchomość stanowi więc obciążenie właściciela nieruchomości, które musi on tolerować, a umożliwienie dostępu do wód publicznych w zakresie pozwalającym na powszechne z niej korzystanie jest jego prawnym obowiązkiem, wynikającym bezpośrednio z przepisów prawa. Obszar przyległy bowiem bezpośrednio do powierzchniowych wód publicznych obciążony jest powszechną dostępnością, która musi być znoszona przez właściciela. Należy również podkreślić, że powołany przepis art. 27 ustawy Prawo wodne nie stanowi samodzielnej podstawy dla roszczeń właściciela nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych o wypłatę odszkodowania za dostosowanie się do ustawowego zakazu grodzenia nieruchomości w odległości 1,5 m od linii brzegowej, bądź za umożliwienie przechodzenia przez ten obszar. Wprawdzie art. 28 ust. 2 Prawo wodne przyznaje określonym organom administracyjnym ( wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi miasta ) kompetencje do wyznaczenia w drodze decyzji części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wód, jednakże nie ulega wątpliwości, iż wydanie takiego aktu administracyjnego może stanowić wynik postępowania administracyjnego prowadzonego wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek zainteresowanego podmiotu ( np. właściciela danej nieruchomości ). Jak już wspomniano powyżej organ wszczyna takie postępowanie w sytuacji, gdy sam zobowiązany nie realizuje nakazu wyznaczenia części nieruchomości niezbędnej do odpowiedniego korzystania z wód publicznych. Należy przy tym zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten wskazuje dwa możliwe sposoby wszczęcia postępowania, oparte na zasadzie oficjalności ( działania z urzędu ) oraz zasadzie skargowości ( działania z inicjatywy jednostki mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa ). Rozwiązanie przyjęte w art. 61 §1 kpa nie oznacza jednak dowolności organu we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis ten musi być bowiem interpretowany w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, które normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. To właśnie przepisy tego rodzaju decydują o tym, czy konkretne postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony. Natomiast w przypadku gdy żaden przepis prawa materialnego nie normuje w sposób wyraźny kwestii inicjatywy wszczęcia postępowania, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem danego postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie jej uprawnień wszczęcie postępowania nastąpić może wyłącznie z urzędu. W przypadku ustalenia sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień postępowanie winno być natomiast wszczynane na jej wniosek ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 344-346 ). W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie widział konieczności wyznaczania w drodze decyzji części działki w celu umożliwienia korzystania z wód jeziora. Nie stwierdził podstaw do zainicjowania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie z urzędu, a ze względu na jego charakter ( wydanie aktu administracyjnego zmierzającego do ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości ) nie mogło być ono w ogóle wszczęte z inicjatywy strony. Z tego względu należało uznać, iż wydanie przez Wójta Gminy Z. merytorycznego rozstrzygnięcia w ramach I instancji ( czyli decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania skarżących ) było nieuzasadnione. Organ ten rozpoznał bowiem merytorycznie sprawę na wniosek strony w ramach postępowania administracyjnego, które mogło być wszczęte jedynie z urzędu. Skoro zatem sam nie znajdował podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie ograniczenia zakresu korzystania ze skarżących z ich działki, to nie miał on podstaw do badania zasadności wniosku skarżących w tym zakresie. Z tego względu należało stwierdzić, iż organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż postępowanie prowadzone w I instancji było w istocie bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, wobec czego należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec o umorzeniu tego postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa ( zob. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania ..., s. 611- 612 ). Wobec powyższego Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi. /-/ Sz. Widłak /- /M. Ławniczak /-/B. Koś J.M.