II SA/Gd 55/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A na decyzję Wojewody z dnia 7 lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 kwietnia 2006 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2006r. nr [...] Prezydent Miasta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru likwidacji chodnika na działce nr [...] przy ul. [...] w G., objętej zgłoszeniem A w G. z dnia 30.03.2006r. Decyzję wydano na podstawie art.104 Kpa, art.30 ust.6 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz.2016 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 30.03.2006r. wpłynęło zgłoszenie A w G. w sprawie zamiaru likwidacji chodnika na dz. nr [...] przy [...]. Postanowieniem z dnia 04.04.2006r. organ nałożył obowiązek uzupełnienia zgłoszenia do dnia 15.04.2006r. Z dołączonych do pisma z dnia 13.04.2006r. dokumentów wynika, że przedmiotowy chodnik jest integralną częścią drogi (zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 28 lipca 2000r. o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z układem drogowym) obejmującej teren wnioskowanej działki oraz działki drogowej nr [...], której zarządcą jest Gmina Miasta. Z dokumentów również wynika, że teren ten, którego dotyczą roboty nie został formalnie wydzielony jako pas drogowy i dlatego nie zachodzi tu przypadek określony w art. 29 ust 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego przebudowa dróg nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 30 ust 1), o ile przebudowa realizowana będzie w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego. W związku z tym zachodzą okoliczności wymienione w punkcie 1 art. 30 ust.6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A zarzucając, że decyzja nie ma uzasadnienia merytorycznego, a jej ustalenia nie są zgodne ze stanem faktycznym. Chodnik jest położony w całości na terenie należącym do A. Ciągnie się wzdłuż drogi nie będącej drogą publiczną, a jedynie drogą wewnętrzną. Zostało to potwierdzone w piśmie Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 20.03.2006r. Chodnik jest obiektem małej architektury, a zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 22 ustawy Prawo budowlane prace budowlane w zakresie małej architektury nie wymagają pozwolenia na budowę. Organ błędnie przyjął, że nie zachodzi tu przypadek określony w art.29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Nadto stwierdził, że teren działki drogowej nr [...] jest zarządzany przez Gminę, co nie jest zgodne z prawdą. Demontaż chodnika połączony z wyrównaniem terenu do poziomu podjazdów do garaży w znacznym stopniu ułatwi użytkownikom samochodów bezpieczny wjazd do garaży. Decyzją z dnia 7 lipca 2006r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 30 ust. 6, art. 30 ust. 3 art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art.82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt wynika, iż przedmiotowy chodnik jest integralną częścią drogi zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 28.07.2000r. o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z układem drogowym, obejmującej teren wnioskowanej działki. Jednocześnie organ I instancji poinformował, że działka nr [...] stanowi drogę, której zarządcą jest gmina. Z akt również wynika, że teren, którego dotyczy zgłoszenie nie został formalnie wydzielony jako pas drogowy. Ustosunkowując się do odwołania organ odwoławczy wyjaśnił się, chodnik wchodzący w skład drogi nie jest obiektem małej architektury. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy Prawo budowlane obiektami małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki; Po przeanalizowaniu akt, organ odwoławczy stwierdził, że zamierzona likwidacja chodnika do poziomu drogi, w sytuacji gdy droga nie została wydzielona formalnie jako pas drogowy, nie stanowi przypadku określonego w art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Nadto stwierdził, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu osiedla, decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 28.07.2000r. o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z układem drogowym, wszystkie garaże posiadają przy wjeździe obniżenie krawężnika, jedynie w sąsiedztwie budynku [...] i [...] brak obniżenia. W związku z powyższym zachodzi konieczność dokonania zmiany zagospodarowania terenu, co wiąże się zmianą przedmiotowej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A w G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego. Skarżąca podniosła, że przedmiotowy chodnik jest położony w całości na terenie należącym do A. Ciągnie się wzdłuż drogi nie będącej drogą publiczną, a jedynie drogą wewnętrzną. Zostało to potwierdzone w piśmie Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 20.03.2006r. Chodnik ten w całości znajduje się na terenie będącym własnością A. Dodatkowo część przedmiotowej drogi znajduje się również na terenie A. Gmina nie zarządza wskazaną drogą, ponieważ nie została ona nigdy Gminie przekazana. Urząd Gminy nie może bez zgody właściciela działki zająć jej z przeznaczeniem na drogę. Organy obu instancji błędnie wskazały, że nie zachodzi przypadek określony w art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane bez przyjęcia szerszej podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy. Obniżenie chodnika ma również na celu stworzenie kilku dodatkowych miejsc parkingowych (poniżej 10 szt.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W dniu 28 marca 2006r. A w G. przy ul. [...] dokonała zgłoszenia robót budowlanych polegających na demontażu chodnika na działce nr [...]. W wykonaniu postanowienia z dnia 4 kwietnia 2006r. skarżąca podała szczegółowy zakres robót, stwierdzając, że zamierza zdemontować istniejący chodnik, zgodnie z oznaczeniem na kopii projektu zagospodarowania terenu, i uzupełnić powstałe po demontażu chodnika ubytki kostką brukową na poziomie podjazdu do garaży. Organy obu instancji wniosły sprzeciw twierdząc, że w sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 29 ust. pkt 12 prawa budowlanego, jako że teren, którego dotyczy zgłoszenie nie został formalnie wydzielony jako pas drogowy. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r., nr 204 poz. 2086 ze zm.) w art. 4 definiuje użyte w niej określenia. I tak pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (pkt1). Droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (pkt 2). Ulica stanowi drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (pkt 3). Jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (pkt 5), natomiast chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych (pkt 6). Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1). Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z art. 7 ustawy wynika, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. O tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne, przy czym brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (tak NSA w wyroku z dnia 20 października 2000 r., sygn. III SA 1432/99 LEX nr 47974). Bezsporne jest, że przedmiotowy chodnik znajduje się na terenie stanowiącym własność skarżącej A. Chodnik ten jest częścią drogi położnej częściowo na nieruchomości skarżącej A stanowiącej działkę oznaczoną numerem [...], a częściowo na nieruchomości Gminy stanowiącej działkę oznaczona numerem [...]. W świetle przepisów ustawy o drogach publicznych droga ta nie jest drogą publiczną lecz drogą wewnętrzną. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz.2016 z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z art. 29 ust. 2 pkt 12 wynika natomiast, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Przebudowa oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a prawa budowlanego). Art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych definiuje również przebudowę drogi jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 12 prawa budowlanego dotyczy wszystkich kategorii dróg, a więc również dróg wewnętrznych. Przebudowa każdej drogi, niezależnie od jej charakteru, nie wymaga zatem pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Wskazać przy tym należy na art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu (ust. 3). Z powyższego wynika, że demontaż chodnika stanowiącego część należącej do skarżącej A drogi wewnętrznej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz stanowi wyjątek określony w art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, w związku z czym wymaga jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy). Wskazać nadto należy, że nie znajduje uzasadnienia pogląd organu odwoławczego dotyczący konieczności dokonania zmiany zagospodarowania terenu poprzez zmianę decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z układem drogowym, jeśli się zważy, że nastąpiło zakończenie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, wykonanej zresztą zgodnie z tymże pozwoleniem. Przebudowa drogi w części dotyczącej chodnika stanowi nową niezależną inwestycję, która podlega ogólnym regułom prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły zatem z naruszeniem prawa materialnego, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącej.