I OSK 1276/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA : Janina Antosiewicz Irena Kamińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1015/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1015/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] przyznał J. K. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy poczynając od dnia 1 maja 2006 r. do dnia 31 października 2006 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ ustalił, że rodzina wnioskodawcy spełnia kryteria określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych do otrzymania dodatku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. sygn. P 4/05 orzekł, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. dotyczący ograniczenia do 90 % wysokości wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i z tego powodu przy rozpoznawaniu sprawy, organ przyjął do obliczenia kosztów ponoszonych z tytułu najmu i opłat wydatki w wysokości 100 %. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium ustaliło, że J. K. jest osobą uprawnioną w świetle art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy, gdyż posada tytuł prawny do lokalu przy ul. [...] w K.. Opierając się na twierdzeniach wnioskodawcy Kolegium przyjęło, że wnioskodawca lokal ten użytkuje wspólnie z córką i jej dzieckiem. Córka wnioskodawcy wraz z dzieckiem zaspakaja swoje potrzeby mieszkaniowe w tym lokalu i ze swoich dochodów przeznacza pewną kwotę pieniędzy na pokrycie opłat mieszkaniowych. Jednak, czynsz i opłaty eksploatacyjne pobierane są od wnioskodawcy, który jest głównym najemcą lokalu. Kolegium podniosło też, że wnioskodawca będąc najemcą lokalu z zasobów gminy, nie może bez zgody właściciela decydować o oddaniu do odpłatnego użytkowania lokalu lub jego części osobom stale z nim zamieszkującym lub innym osobom - art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733). Ponadto, art. 5 ust.1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych reguluje sytuację najemcy i podnajemcy lokalu mieszkalnego, w związku z tym umowa cywilnoprawna najmu lub podnajmu nakłada na organ rozpatrujący wniosek o dodatek mieszkaniowy uwzględnienia jej treści przy rozstrzyganiu czy gospodarstwo domowe spełnia kryterium powierzchniowe i dochodowe wymagane ustawą. Ponadto Kolegium podniosło, że w sytuacji gdy dochody i wydatki mieszkającej wspólnie rodziny nie są objęte na skutek nieporozumień wspólnym budżetem, to w świetle art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie można uznać, iż osoby te nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1015/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. K. na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie wskazując, iż decyzja ta nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż ustawa o dodatkach mieszkaniowych uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego od spełnienia trzech kryteriów: kryterium podmiotowe (art. 2), kryterium dochodowe (art. 3) oraz kryterium powierzchni zajmowanego lokalu (art. 5). Sąd zaznaczył, że skarżący jako najemca lokalu jest uprawniony do dodatku mieszkaniowego, przy czym wysokość tego świadczenia zależna jest między innymi od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego oraz od łącznego dochodu osób tworzących to gospodarstwo, natomiast jest niezależna od stopnia partycypacji każdej z tych osób w nakładach na utrzymanie i eksploatację lokalu. Zgodnie z twierdzeniami organu Sąd przyznał, że córka skarżącego nie może być traktowana jako podnajemca części lokalu, bowiem strony nie zawarły stosownej cywilnoprawnej umowy, do skuteczności której niezbędna jest zgoda właściciela lokalu (tj. Gminy Koszalin). Prawo A. K.-U. do zamieszkiwania w tym lokalu jest prawem pochodnym wynikającym z faktu bycia córką głównego najemcy. W związku z powyższym, nie ma znaczenia w sprawie okoliczność w jaki sposób skarżący uregulował za swoją córkę kwestię ponoszenia przez nią nakładów na wspólny lokal. Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wymagają permanentnego przebywania w lokalu osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego wnioskodawcy, a zatem okoliczność czasowego przebywania córki skarżącego poza lokalem, nie wyłącza istnienia podstawy prawnej do zaliczenia jej do grona osób pozostających ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sąd odniósł się do zarzutu braku udziału strony w postępowaniu, wskazując, że faktycznie organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomiły skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań co stanowi naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Organy obu instancji orzekały wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego i jego córkę, natomiast z treści odwołania J. K. nie wynika, aby wskazywał na istnienie innych dowodów wymagających uwzględnienia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1015/06 złożył J. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) (Dz.U. Nr 114, poz. 1220). W skardze kasacyjnej wskazano jako podstawę kasacji również naruszenie prawa procesowego przede wszystkim art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną interpretację i zastosowanie lub brak zastosowania. Zwrócono uwagę na niezgodne z rzeczywistością ustalenia dokonane w wywiadzie środowiskowym, który miał być podstawą pomocy społecznej i przyjęcie tej przyczyny w uzasadnieniu Sądu za oczywistą, mimo zarzutów i oświadczeń skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawowym zarzutem jest nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i niezweryfikowanie wywiadu środowiskowego pomimo istotnej zmiany sytuacji rodzinnej skarżącego. Fakt, iż w lutym i marcu 2006 r. A. K. – U. nie zamieszkiwała z ojcem, a zatem nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącym, nie został wzięty pod uwagę na żadnym etapie postępowania administracyjnego. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej przyznając dodatek mieszkaniowy ocenił wspólne gospodarstwo skarżącego z córką nie uwzględniając oświadczenia skarżącego, ani zapisów we wniosku o dodatek z dnia [...] kwietnia 2006 r. Organ I jak i II instancji nie przeprowadzając dokładnego postępowania wyjaśniającego rażąco naruszył warunki art. 7 i art. 77 k.p.a. Przez bezprawne decyzje Miejskiego Ośrodku Pomocy Społecznej i lakoniczne twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący został wprowadzony w trudną sytuację finansową. Takie działania organów pozostają w sprzeczności z uregulowaniami art. 92 ust. 1 Konstytucji, bowiem każdy obywatel ma prawo zabezpieczenia ochrony prawnej przed ubóstwem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw prawnych. Zdaniem Kolegium nie można zarzucić wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenia prawa materialnego ani procesowego. Zarówno Sąd I instancji jaki i organy administracji prawidłowo zinterpretowały przepisy art. 3 ust. 3 i art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w kontekście prowadzonego przez stronę trzyosobowego gospodarstwa domowego oraz poprawnie obliczyły dochód takiego gospodarstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez J. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną zauważyć należy, że konstrukcja skargi w zakresie redakcji zarzutów w niej zawartych, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, jest wadliwa, gdyż nie spełnia wymogów wynikających z przepisów p.p.s.a., co w efekcie powoduje niemożność jej merytorycznego rozpoznania. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U.nr 71, poz. 734 z późn. zm.), nie wskazując postaci, jaką naruszenie to przybrało i na czym polegało. Odnośnie oceny zasadności wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to zaskarżony wyrok byłby odmienny. W skardze kasacyjnej podniesione zostało naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 ("poprzez błędną interpretację i zastosowanie lub brak zastosowania"), jednakże powołanie tych przepisów nie można uznać za prawidłowe określenie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podstawa ta powinna dotyczyć bowiem postępowania sądowego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. W postępowaniu sądowym Sąd stosuje przepisy powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uznać należy jedynie, że rozpoznając skargę na decyzję administracyjną Sąd I instancji ustala prawidłowość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ, który rozpoznawał i rozstrzygał sprawę. W takim znaczeniu i zakresie należy podnieść, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy administracji nie zakwestionowały okoliczności faktycznych, że w miesiącach lutym i marcu 2006 r. tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na kolejny sześciomiesięczny okres, córka skarżącego przebywała poza mieszkaniem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie pominął tej okoliczności przy wydawaniu zaskarżonego wyroku lecz uznał, że nie miała ona wpływu na wynik sprawy, trafnie stwierdzając, że w świetle przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych okoliczność czasowego przebywania córki skarżącego poza lokalem nie wyłącza istnienia podstawy prawnej do zaliczenia jej do grona osób pozostających ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie domowym w rozumieniu art. 4 tej ustawy. Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817), bowiem przepis ten w przedmiotowej sprawie nie był w ogóle stosowany przez Sąd I instancji i organy obu instancji. Już w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta Koszalina zaznaczył, że w związku ze stwierdzeniem niezgodności przepisu § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia z postanowieniami Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P/4/05) do obliczania kosztów ponoszonych z tytułu najmu i opłat przyjęto wydatki w wysokości 100%, a nie jak w podważonym przepisie 90%. Podobnie nie może zostać uznany za prawidłowy zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. (Dz.U. Nr 114, poz. 1220), gdyż nie był on stosowany przy rozpoznaniu sprawy przyznania dodatku mieszkaniowego. W dniu wydania decyzji organu I instancji przepis ten był już uchylony. Moc prawną utracił w dniu 19 maja 2005 r. w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia uchwalonego na gruncie nowej ustawy o pomocy społecznej tj. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 77, poz. 672). Zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów, które nie obowiązywały w dacie orzekania. Za oczywiście bezzasadny i niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ten przepis rangi konstytucyjnej statuuje, że "rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu." Cytowany przepis, bez określenia rodzaju naruszenia prawa w procesie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. I tym samym powoływanie się na niego w ramach zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył ani przepisów prawa procesowego, ani przepisów prawa materialnego,. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.