II SA/Gd 643/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z dnia 23 marca 2006 r., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 10 maja 2003 r. poz. 717 ze zm.) odmówił M. Ł. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego położonego na terenie działki nr [...] w miejscowości L. poprzez wykorzystanie go dla celów mieszkalnych W związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ stosownie do przepisu § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) wyznaczył obszar analizowany. W oparciu o dokonaną analizę funkcji, stanowiącą załącznik Nr 2 do przedmiotowej decyzji Wójt Gminy stwierdził, że działka nr [...], położona w L. stanowiąca grunt rolny, zabudowana jest budynkiem letniskowym, podobnie jak sąsiednie nieruchomości znajdujące się na analizowanym obszarze. O funkcji przedmiotowej działki świadczył miedzy innymi zapis w ewidencji gruntów i budynków, w którym nieruchomość nr [...] oznaczona została symbolem Bi (inne tereny zabudowane) oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą z dnia 10 października 2002 r. Nr [...] Rady Gminy, zgodnie z którym przedmiotowa działka jest położona na obszarze przeznaczonym pod tereny rekreacyjne. Organ pierwszej instancji wywiódł, iż istotnym kryterium rozróżnienia budynku rekreacyjnego od budynku mieszkalnego jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Podniesiono, iż z ustaleń wynikających z analizy terenu oraz akt sprawy wynika, że sąsiednie nieruchomości są zabudowane budynkami letniskowymi na podstawie prawomocnych decyzji - służą one do okresowego wypoczynku i nie zaspokajają potrzeb mieszkaniowych ich właścicieli. W ocenie organu funkcja budynków budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego polega na zaspokajaniu przede wszystkim potrzeb mieszkaniowych, zaś funkcją budynków letniskowych w myśl przepisów prawa budowlanego i aktów wykonawczych jest zaspokajanie potrzeb związanych z rekreacją i wypoczynkiem. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nieruchomości sąsiednie bezsprzecznie pełnią funkcję budynków letniskowych. Odmienne ustalenia w treści decyzji byłyby sprzeczne, w ocenie organu, z zasadą zachowania ładu przestrzennego, gdyż stworzyłyby sytuację, w której wśród nieruchomości zabudowanych pełniących funkcje letniskowe znalazłaby się enklawa w postaci zabudowy mieszkaniowej. Organ wyjaśnił, iż fakt całorocznego zamieszkiwania w budynku letniskowym i zaspokajania w ten sposób potrzeb mieszkaniowych nie ma znaczenia przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, może jednak być podnoszony przez stronę w postępowaniu dotyczącym wymiaru podatku od nieruchomości. W ocenie organu zamiar zmiany sposobu użytkowania nieruchomości jest w istocie próbą uniknięcia dotychczasowej formy opodatkowania. W ocenie organu dla sprawy również nie ma znaczenia fakt zameldowania wnioskodawcy w budynku znajdującym się na przedmiotowej działce, gdyż zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z roku 2002 ewidencja ludności służy tylko rejestracji stanu faktycznego, nie rodzi natomiast żadnych skutków prawnych. Podniesiono także, iż gmina nie może ponosić kosztów obsługi terenu jaka powinna przysługiwać obszarowi zabudowy mieszkaniowej. Konsekwencją takiej decyzji byłby obowiązek obsługi takich terenów m.in. w zakresie dowozu dzieci do szkół, oświetlenia, odśnieżania, a w konsekwencji zwiększałoby obciążenia finansowe gminy, co jest sprzeczne z interesem publicznym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. Ł. nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. M. Ł. zarzucił przede wszystkim organowi pierwszej instancji, że ten dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy dla przedmiotowej działki w oparciu o tendencyjnie dobrany obszar. Ograniczono granice obszaru analizowanego tak, aby nie uwzględnić położonych w sąsiedztwie domów mieszkalnych i gospodarczych. W ocenie odwołującego się stwierdzenie, że brak jest kontynuacji funkcji jest jedynie półprawdą, odnosi się bowiem jedynie do analizowanego terenu, który gdyby został zwiększony do drogi gminnej, pozwoliłby na włączenie do analizy również obszarów zabudowanych domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 września 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z zm.) oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium przytoczyło przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ drugiej instancji ustalił, iż szerokość frontu działki należącej do wnioskodawcy wynosi 20 m, tak więc zasięg obszaru analizowanego spełnia określone przepisem normy. Organ wyjaśnił, iż z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że analizowany obszar stanowi enklawę kilku działek wydzielonych po obwodzie drogami i wysoką skarpą oraz, że stanowi odmienną formę krajobrazu różną od historycznej zabudowy wiejskiej ulicowej zlokalizowanej na skarpie moreny. Ustalono, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki istnieje zabudowa letniskowa. Podkreślono, że działki te zostały zabudowane na podstawie decyzji wydanych w oparciu o poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonym Uchwałą z dnia 10 października 2002 r. Rady Gminy przedmiotowy obszar chronionego krajobrazu przeznaczony jest pod tereny rekreacyjne. Kolegium wyjaśniło także, iż organ pierwszej instancji dokonując rozróżnienia budynków letniskowych oraz mieszkalnych wykazał wpływ tego rozróżnienia na sposób zagospodarowania terenu oraz związane z tym konsekwencje dotyczące obowiązków gminy w zakresie obsługi poszczególnych obszarów. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. Ł. W uzasadnieniu pisma ponowił argumentacje faktyczną i prawną zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Sąd badając przedmiotową sprawę uznał, iż skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko organów obu instancji, iż niemożliwym było ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Sąd nie podziela jedynie motywów podjętej przez organy decyzji. Błędne uzasadnienie decyzji nie ma jednakże wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. W ocenie Sądu organy obu instancji niewłaściwie założyły, iż sytuacja wskazana przez skarżącego M. Ł., polegająca na całorocznym zamieszkiwaniu w budynku zbudowanym jako letniskowy stanowi zmianę sposobu użytkowania tego budynku, a w konsekwencji uprawnia go do żądania ustalenia dla tej zmiany warunków zagospodarowania. Stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 10 maja 2003 r. poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl zaś przepisu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zadaniem organów w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności ustalenie czy zaistniały stan faktyczny obejmuje dyspozycję opisanego wyżej przepisu. Przepis ten nie zawiera wprawdzie pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, podzielić należy jednak w tym zakresie poglądy wyrażane we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Fakt wyeksponowania pewnych zachowań dotyczących obiektu budowlanego lub jego części świadczy przede wszystkim o tym, że nie można każdego zachowania właściciela, wprowadzającego nawet korektę w substancji budynku lub jego części, czy też jej wykorzystywania traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej, jako zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego" (wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2147/00, publ. w ONSA 2003/4/137). W niniejszej sprawie rozważeniu powinna podlegać przede wszystkim okoliczność, czy istnieją podstawy do przyjęcia iż w rzeczywistości zaszła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowy budynek letniskowy niewątpliwie jest budynkiem mieszkalnym, jest to bowiem obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach, przeznaczeniem którego jest zaspokojenie ludzkich potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., S.A. /Sz 1884/98, LEX nr 36858). Natomiast pojęciem domu letniskowego posłużono się w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.), gdyż wówczas istniał zakaz posiadania więcej niż jednego lokalu mieszkalnego. Budynek mieszkalny położony na terenie wsi lub na terenach przeznaczonych do rekreacji, służący właścicielowi i jego bliskim, ówczesny ustawodawca nazwał budynkiem letniskowym tylko dlatego, aby nie popadać w kolizję z zakazem posiadania więcej niż jednego budynku mieszkalnego. Przypomnienie to konieczne zaś jest dlatego, aby wskazać, że posługujące się ówczesnym nazewnictwem zapisy planów zagospodarowania przestrzennego, dopuszczające zabudowę letniskową, w istocie określały zabudowę terenów rekreacyjnych budynkami służącym celom mieszkaniowym. Obecnie obowiązujące ustawy nie wyłączają z pojęcia lokalu mieszkalnego domów letniskowych (rekreacyjnych), nie zawierają też zakazu posiadania wielu domów mieszkalnych. Wprawdzie przepisy wykonawcze do prawa budowlanego, w szczególności Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z 2002 r.) posługują się pojęciem budynków rekreacji indywidualnej służących do okresowego wypoczynku, uwzględniając jednak zakres tych przepisów jako regulatora kwestii techniczno-budowlanych, nie mogą one wpłynąć na ocenę funkcji budynków rekreacyjnych jako tożsamej z funkcją mieszkalna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r., IV S.A. 5062/03, LEX nr 165001). Ponadto w treści wskazanego wyżej Rozporządzenia budynki rekreacji indywidualnej w zakresie wymagań dotyczących poszczególnych warunków technicznych zrównane zostały całkowicie z budynkami mieszkalnymi. Nie nastąpiła zatem w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, gdyż niezmieniona została jego funkcja mieszkalna. Jak zaś wspomniano wyżej, zmiana taka, co do jej zakresu, musiałaby odpowiadać przesłankom wymienionym w art. 71 Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie dokonano też przeróbek substancji budynku, które wymagałyby pozwoleń organów, czy też zgłoszenia robót. Zdezaktualizowały się też ograniczenia dotyczące wykorzystywania budynków rekreacyjnych do całorocznego zamieszkiwania, ze względu na wyeliminowanie z polskiego systemu prawnego ograniczeń w zakresie posiadania więcej niż jednego budynku mieszkalnego. Skoro zatem opisana we wniosku zmiana nie jest w istocie zamianą sposobu użytkowania budynku, skarżący nie mógł skutecznie żądać ustalenia w tym zakresie warunków zagospodarowania. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.