II SA/Gd 221/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2007 r. sygn. akt [...] w przedmiocie opłacania składki na ubezpieczenie społeczne stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 18 września 2006r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 18 ust. 1 pkt. 2, art. 36 pkt. 2 lit c, art. 106 ust. 5, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt. 26, art. 73 pkt. 9, art. 75 ust. 10, art. 81 ust. 8 pkt. 7, art. 86 ust. 1 pkt. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) uchylił z dniem 1 września 2006r. decyzję własną z dnia 27 grudnia 2004r. w sprawie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne Z. M.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia 18 września 2006r. uchylił również decyzję z dnia 27 grudnia 2004r. w sprawie przyznania Z. M. pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. W ocenie organu powyższa okoliczność powoduje również ustanie obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. M. kwestionując istnienie podstaw do pozbawienia go zasiłku stałego oraz związanego z tym świadczenia opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzją z dnia 29 stycznia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na treść art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 66 ust. 1 pkt. 26, art. 73 pkt. 9 oraz art. 75 ust. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych uchyliło zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyraził pogląd, że z przepisów art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że osoby pobierające zasiłek stały posiadają uprawnienie do korzystania z ubezpieczenia zdrowotnego od dnia przyznania do dnia utraty zasiłku stałego. Uprawnienie to przysługuje z mocy samego prawa a zatem nie ma podstaw do wydawania odrębnej decyzji administracyjnej dotyczącej obowiązku opłacania przez organy pomocy społecznej składek na ubezpieczenie zdrowotne takich osób. Z akt sprawy wynika, że merytoryczna decyzja Burmistrza o przyznaniu Z. M. zasiłku stałego uchylona została decyzją tego samego organu z dniem 1 września 2006r. Decyzja ta rozstrzygała również kwestię dotyczącą pozbawienia strony z tym dniem uprawnień do opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro brak było podstaw do odrębnego rozstrzygania decyzją administracyjną kwestii dotyczącej uprawnień osoby pobierającej zasiłek stały do opłacania składki na ubezpieczenia zdrowotne to brak było również podstaw prawnych do decyzyjnego rozstrzygania w kwestii pozbawienia tego przywileju. W ocenie SKO decyzja ta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. podlegała uchyleniu. Z. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której kwestionował istnienie podstaw prawnych do pozbawienia go zasiłku stałego oraz uprawnienia do opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zważył, co następuje: Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2007r. wydana została w postępowaniu odwoławczym, do którego mają zastosowanie przepisy art. 138 § 1 i 2 kpa. Rodzaje rozstrzygnięć jakie może wydać organ odwoławczy wymienione zostały w art. 138 § 1 pkt 1–3 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze Wskazać należy, że organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Różnica pomiędzy postępowaniem odwoławczym a postępowaniem toczącym się w trybie nadzwyczajnym tj. na zasadach określonych w przepisach art. 16 § 1 k.p.a. polega na tym, że przy rozpatrzeniu odwołania organ wydaje jedno z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 k.p.a. po ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone jest na wniosek strony lub z urzędu w trybie i na zasadach określonych między innymi w przepisach art. 156 – 158 k.p.a. Wskazać należy, iż art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. reguluje rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego, które mogą być: - Zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zatem jest ono w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem jak i pod względem celowości. W taki przypadku organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. - Rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego przez ich rażące naruszenie lub ich wadliwą wykładnię lub z punktu widzenia celowości. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 norma pierwsza, organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Wyjaśnić należy również treść art. 138 § 1 pkt 2 in fine, który stanowi: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (...) uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w pierwszej instancji". Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega zatem na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty) i umarza postępowanie pierwszej instancji. Takie też stanowisko przyjął NSA w wyroku z 13 października 1983r. SA/Kr 706/83, w którym to podkreślono, iż zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, jest zobowiązany do określenia stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji jest nieważna" (Komentarz do kpa B. Adamiak/ J. Borkowski Wydawnictwo C.H.Beck, wydanie 7 Warszawa 2005r. str. 602-606). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, ze zaskarżona decyzja organu odwoławczego dotycząca tylko uchylenia decyzji organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej. Jeżeli organ odwoławczy uznałby, co w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, że decyzja organu I instancji dotycząca uchylenia innej decyzji o przyznaniu skarżącemu uprawnienia do opłacania za niego składki na ubezpieczenie zdrowotne wydana została bez podstawy prawnej, to stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 organ odwoławczy winien ją uchylić w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja wydana została również z rażącym naruszeniem przepisu art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) stanowiącym, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Podkreślić należy, iż w przypadku gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 kpa może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. W literaturze i orzecznictwie wyrażony jest pogląd, iż organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie w takim przypadku art. 156 § 1 k.p.a. normującego sytuację, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego (Komentarz do kpa B. Adamiak/ J. Borkowski Wydawnictwo C.H.Beck, wydanie 7 Warszawa 2005r. str. 609). W dalszym postępowaniu w niniejszej sprawie organ odwoławczy winien ponownie rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję odpowiadającą przytoczonym wyżej przepisom postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.