II GSK 378/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie Rafał Batorowicz NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Protokolant Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 250/07 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. Oddala skargę kasacyjną; 2. Zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. K. kwotę 72 zł (siedemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 250/07 po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 Nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikacje radcowską - uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy. M. K. w dniu [...] lipca 2006 r. przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przed Komisją Egzaminacyjną do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministerstwie Sprawiedliwości powołaną na obszarze Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. ww. Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że M. K. na 250 pytań zawartych w teście egzaminacyjnym udzielił prawidłowej odpowiedzi na 189 pytań, co zgodnie z art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) oznacza, że kandydat otrzymał wynik negatywny. W dniu [...] lipca 2006 r. M. K. wniósł odwołanie od powyższej uchwały do Ministra Sprawiedliwości zarzucając, że wskutek nieprecyzyjnego sformułowania 5 pytań testowych błędnie ocenione zostały udzielone przez niego odpowiedzi na pytania nr: 74, 122, 191, 202, 242. W związku z tym skarżący wniósł o ustalenie rzeczywistej ilości udzielonych przez niego odpowiedzi prawidłowych podnosząc, że przy uwzględnieniu odpowiedzi na powyższe pytania wynik egzaminu powinien być pozytywny. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę Komisji Egzaminacyjnej W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, że egzamin, którego skarżący był uczestnikiem, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.) Minister uznał za nieuzasadnione zarzuty skarżącego dotyczące pytań testowych wymienionych w odwołaniu i stwierdził, że wynik egzaminu został ustalony w sposób prawidłowy. M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości wnosząc o jej uchylenie. Na rozprawie przed Sądem I instancji skarżący rozszerzył zarzuty skargi podnosząc, że również na pytanie nr 58 możliwe są dwie prawidłowe odpowiedzi. Po rozpoznaniu skargi M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 250/07 uchylił zaskarżoną decyzje Ministra Sprawiedliwości. W uzasadnieniu Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2108/06, zgodnie z którym do kognicji sądu administracyjnego nie należy ocena prawidłowości dokonanej przez Ministra Sprawiedliwości interpretacji odpowiedzi na pytania testowe, udzielonych przez osobę odwołującą się od uchwały komisji egzaminacyjnej ustalającej wynik egzaminu. Przyjęcie tego stanowiska, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, uniemożliwiałoby dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji administracyjnej, wydanej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Sąd administracyjny nie może abstrahować w ramach przeprowadzanej kontroli zaskarżonej decyzji od konkretnych zarzutów merytorycznych sformułowanych przez stronę skarżącą w zakresie poszczególnych pytań testowych. W ocenie Sądu tak przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji nie odnosiłaby się w ogóle do meritum skargi, czyniąc ustawową możliwość zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości do sądu wyłącznie formalnym uprawnieniem, nie dającym stronom de facto jakichkolwiek możliwości zweryfikowania ewentualnych błędów zaistniałych w toku przeprowadzonego egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. W ocenie Sądu, jeśli chodzi o pytania nr 122, 191 oraz 202 Minister Sprawiedliwości, w sposób prawidłowy, wszechstronny i przekonywujący odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Sąd podzielił w pełni dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości materialnoprawną ocenę stawianych zarzutów, uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący udzielił niepoprawnej odpowiedzi na pytania nr 122, 191 oraz 202. Sąd uznał, że pytania te mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Zostały one sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, zaś odpowiedzi na te pytania wskazane przez Ministra Sprawiedliwości, jako właściwe wynikają z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi do testu egzaminacyjnego. Jeśli chodzi o pytanie nr 74, Sąd zwrócił uwagę, że Minister Sprawiedliwości stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż prawidłowa jest odpowiedź "A", a nie jak twierdzi skarżący odpowiedź "B". Minister Sprawiedliwości stwierdził, że odpowiedź "A" wynika zarówno z przepisów prawa (art. 544 § 1 w zw. z art. 548 § 1 k.c), utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego, jak i z piśmiennictwa. Zauważył, że w doktrynie nie ma jednolitego poglądu w kwestii wykładni art. 544 w zw. z art. 548 k.c, ale dominuje stanowisko, które znalazło wyraz w odpowiedzi "A". Ponieważ w art. 548 § 1 k.c. jest mowa o przypadkowej utracie, a do takiej należy również kradzież przesyłki, odpowiedź "A" jest poprawna także w razie kradzieży dokonanej przez przewoźnika, za którego działania lub zaniechania sprzedawca nie odpowiada. Zdaniem Sądu - wbrew twierdzeniom Ministra Sprawiedliwości z treści art. 544 § 2 k.c., nie wynika jednoznacznie, iż w pytaniu nr 74 prawidłową jest odpowiedź "A". Sąd stwierdził, że z poglądów części doktryny oraz z uchwały Sądu Najwyższego z 23 maja 1997 r. sygn. akt III CZP 18/97 (OSNC 1997/9/119) rzeczywiście wynika, że w przypadku kradzieży towaru przesłanego kupującemu za pośrednictwem przewoźnika do miejsca, które nie jest miejscem spełnienia świadczenia kupujący jest zobowiązany do zapłaty ceny. Sąd zwrócił jednak uwagę, że ww. uchwała Sądu Najwyższego spotkała się w doktrynie z wyraźnie krytycznym stanowiskiem (glosa Jerzego P. Naworskiego, Monitor Prawniczy z 1997 r, nr 9, s. 360), podobnie krytyczne stanowisko wyraził także Wojciech J. Katner (System Prawa Prywatnego, Tom 7, Prawo zobowiązań - część szczegółowa, pod red. J. Rajskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 122-123). Sąd zwrócił również uwagę na niejasność omawianego pytania akcentując, że treść pytania wskazuje wprost, że "sprzedawca przesłał kupującemu ... towar do miejsca, które nie jest miejscem spełnienia świadczenia", tymczasem porównanie tego pytania do treści art. 544 § 1 k. c. wskazanego jako uzasadniający udzielenie poprawnej odpowiedzi, prowadzi do wniosku, iż ich założenia są różne. Sąd uznał, że przepis art. 544 § 1 k.c. dotyczy sytuacji, w której sprzedawca i kupujący umówili się, że rzecz ma być przesłana za pośrednictwem przewoźnika do innego miejsca niż miejsce spełnienia świadczenia. Natomiast z treści pytania testowego nr 74 nie wynika, aby sprzedawca i kupujący umówili się, że towar zostanie przesłany do innego miejsca niż miejsce spełnienia świadczenia, a takie założenie przyjął Minister Sprawiedliwości. W ocenie Sądu tak sformułowane pytanie nie wykluczało sytuacji omyłkowego przesłania towaru przez sprzedającego do miejsca nie będącego miejscem spełnienia świadczenia. Wskazując na powyższe Sąd uznał za zasadny zarzut skarżącego, że konstrukcja tego pytania powoduje stan dezinformacji. Sąd powołał się na orzeczenie z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt I SA 2394/01 (Lex nr 159235), w którym NSA wskazał, iż pytania egzaminacyjne powinny być tak sformułowane, aby odpowiadający, odpowiednio przygotowany teoretycznie i praktycznie, rozumiał ich sens i istotę. W ocenie Sądu do testu, na podstawie którego sprawdzeniu ma podlegać wiedza przyszłych aplikantów radcowskich, nie powinno wprowadzać się takich pytań, na które jednoznaczna odpowiedź nie wynika z przepisów prawa, a jedynie z poglądów doktryny i orzecznictwa, które budzą wątpliwości. Sąd odnosząc się do zastrzeżeń sformułowanych przez skarżącego w odniesieniu do treści pytania nr 58 uznał, że z wskazanych w formularzu podstaw prawnych odpowiedzi na pytania egzaminu konkursowego na aplikację radcowską w 2006 r., w szczególności z art. 1091 § 1 i nast. kodeksu cywilnego, nie wynika jednoznacznie, iż w pytaniu testowym nr 58 prawidłowa jest wyłącznie odpowiedź "A". Sąd uznał, że samego literalnego brzmienia przepisu art. 1091 § 1 k.c. nie wynika, aby w normie tej chodziło wyłącznie o rejestr przedsiębiorców, o którym mowa w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym. Taka wykładnia tego przepisu nie tylko czyni zbędnym przepis art. 1097 § 4 k.c, ale również stoi w pewnej sprzeczności z dyspozycją przepisu art. 431 k.c. zawierającego cywilnoprawną definicję przedsiębiorcy, dla której nie ma znaczenia ani podleganie określonym obowiązkom publicznoprawnym (np. rejestracji), ani tym bardziej ich spełnienie. Tak przeprowadzona wykładnia przepisu art. 1091 § 1 k.c. stoi także w jawnej sprzeczności z podstawowymi regułami wykładni, w tym m.in. z generalną zasadą, iż w wyniku interpretacji przepisów nie można doprowadzić zarówno do wewnętrznej sprzeczności w ramach jednego aktu normatywnego, jak również do sytuacji, w której dany przepis (art. 1097 § 4 k.c.) staje się zbędny. Sąd powołał się na literaturę przedmiotu zauważając, że zgodnie z poglądami doktryny przyjmuje się, iż w świetle przepisów art. 1091 § 1 i nast. k.c. przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi, mają prawo udzielenia prokury, ponieważ podlegają obowiązkowi wpisu. Wskazał także, że w doktrynie spotkać można również pogląd o dopuszczalności skutecznego udzielenia prokury przez przedsiębiorcę, który nie został jeszcze zarejestrowany, ponieważ nie jest to konieczne dla jego istnienia (J. Strzebińczyk, Kodeks cywilny. Komentarz, Tom 1, pod red. E. Gniewka, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 386, teza 6 i cyt. tam poglądy literatury). Zdaniem Sądu wątpliwe wydaje się także odwoływanie się do argumentów dotyczących braku możliwości zgłoszenia przez osobę fizyczną (przedsiębiorcę jednoosobowego) prokury do rejestru sądowego. Zgodnie z powołanymi poglądami doktryny, a także orzecznictwem Sądu Najwyższego przyjmuje się bowiem, że prokura jest ważna mimo, że nie została wpisana do rejestru sądowego, gdyż wpis ten ma istotne znaczenie wyłącznie z punktu widzenia pewności i bezpieczeństwa obrotu gospodarczego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2005 r., II CK 120/05). W ocenie Sądu w przypadku pytań testowych nr 58 i 74 formułowanie ich na egzamin konkursowy na aplikację radcowską budzi znaczną wątpliwość albowiem w teście, w którym sprawdzeniu ma podlegać wiedza ogólna kandydatów na aplikantów radcowskich, winno się unikać wprowadzania takich pytań, na które jednoznaczna odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa. Sąd zauważył, że dla uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu, skarżącemu brakowało wyłącznie 1 punktu, co dodatkowo czyni zasadnym dokonanie ponownego wnikliwego przeanalizowania wskazanych wyżej wątpliwości. Sąd wskazał, że Minister Sprawiedliwości dokonując ponownej oceny wyników egzaminu powinien mieć na względzie m.in. fakt, iż w przypadku pytania testowego nr 38 uwzględniał już odwołania innych zdających, z uwagi na wątpliwości dotyczące poprawnej odpowiedzi na to pytanie, co wskazuje na możliwość weryfikacji testu, przygotowanego przez zespół konkursowy na podstawie przepisu art. 332 ust. 4 ustawy o radcach prawnych. Zdaniem Sądu koniecznym jest również uwzględnienie, że test na aplikację radcowską powinien być wyłącznie testem sprawdzającym wiedzę z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne, a nie egzaminem ze znajomości niejednoznacznych często poglądów wyrażanych przez doktrynę, czy też judykaturę. Sąd uznał, że Minister Sprawiedliwości nie wykazał dostatecznie jasno wszystkich okoliczności przekonujących o trafności swojego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie pytania nr 74, i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję jako uchybiającą w sposób istotny zasadom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, że uchybienia te mogły mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy, jeśli uwzględni się fakt, iż skarżący uzyskał tylko jeden punkt mniej od wymaganego minimum określonego w przepisie art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Minister Sprawiedliwości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.: 1. art. 331 ust. 3 i art. 339 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych "poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nieprawidłowo sformułował pytania nr 58 i 74, z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, tj. w sposób nieprecyzyjny skutkujący niemożliwością udzielenia na te pytania jednej prawidłowej odpowiedzi. 2. art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a także poprzez przyjęcie, iż sąd administracyjny jest uprawniony do oceny dokonanej przez organ interpretacji odpowiedzi na pytania testowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Sprawiedliwości podniósł, ze przepisy art. art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych określają sposób przeprowadzenia egzaminu konkursowego na aplikację radcowską z jednej strony określając zakres przedmiotowy egzaminu a z drugiej formę, w jakiej jest on przeprowadzany. Egzamin konkursowy na aplikację, polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata z enumeratywnie wymienionych dziedzin prawa, poprzez rozwiązanie testu jednokrotnego wyboru. Z treść art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych nie wynika wcale, że pytania egzaminacyjne mają odnosić się jedynie do konkretnych przepisów prawa, gdyż jak wskazuje ten przepis egzamin ma polegać na sprawdzeniu wiedzy kandydata z zakresu prawa. Stąd w teście egzaminacyjnym znajdują się pytania dotyczące ogólnych zasad prawa, czy poszczególnych instytucji prawnych, które nie znajdują odzwierciedlenia w konkretnych przepisach a wynikają z nauki prawa. Ponadto także pytania opierające się na konkretnych przepisach określonych ustaw, nie mogą pozostawać w oderwaniu od ich interpretacji zawartej zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie. Niejednokrotnie właściwe rozumienie przepisu, zależy w dużej mierze od jego wykładni i interpretacji. Nie sposób więc, formułując pytania egzaminacyjne, pomijać wyrażane zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie poglądy. Treść art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych nie zawiera zapisu ograniczającego możliwość formułowania pytań w oparciu o naukę prawa, doktrynę czy też orzecznictwo. Jedynym ograniczeniem, jest tutaj art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który określa, że pytania dotyczące danej dziedziny prawa powinny być sformułowane w taki sposób, aby tylko jedna z przedstawionych odpowiedzi była prawidłowa. Nic nie stoi więc na przeszkodzie aby pytania dotyczyły także zagadnień spornych, czy też niejednoznacznie przedstawianych w orzecznictwie, pod warunkiem jednak, że zaproponowane odpowiedzi pozwalają na wskazanie tylko jednej prawidłowej. Minister Sprawiedliwości odnosząc się do przedstawianych przez Sąd I instancji wątpliwości co do jednoznaczności pytań nr 58 i 74 i możliwości udzielenia na nie prawidłowej odpowiedzi spośród zaproponowanych w teście uznał stanowisko Sądu za błędne podnosząc, że nie ma uzasadnionych podstaw aby twierdzić, że pytania egzaminacyjne mają dotyczyć jedynie jasnych i nie budzących wątpliwości przepisów prawa, a nie mogą opierać się na spornych poglądach doktryny i orzecznictwa. Treść przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, jest jasno i precyzyjnie sformułowana i wprost stanowi, że egzamin dotyczy sprawdzenia wiedzy kandydata z określonego zakresu prawa. Nie ma, więc podstaw do tego, aby twierdzić, że pytania nie mogą dotyczyć nawet zagadnień budzących wątpliwości, znajdujących się w obrębie danej dziedziny prawa. Ograniczenie stanowi jedynie treść przepisu 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który określa jak powinno być sformułowane pytanie. Nic nie stoi więc na przeszkodzie, aby ułożyć pytanie dotyczące spornego zagadnienia, jeżeli z wskazanych odpowiedzi tylko jedna będzie prawidłowa. Taka odpowiedź nie musi nawet odnosić się do przeważającego poglądu w danej kwestii, ważne jest, aby była jedyną możliwą odpowiedzią spośród, zaproponowanych. Z treści art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wynika, bowiem że egzamin ma sprawdzić wiedzę kandydata tj. szeroko pojętą znajomość wskazanych dziedzin prawa. Nie chodzi tu więc, o rozstrzyganie przez kandydata sporów doktrynalnych, a jedynie o znajomość występujących w literaturze i orzecznictwie rozbieżnych poglądów. Osoba, która chce zostać aplikantem radcowskim, co uprawnia ją w określonych przypadkach, już w trakcie aplikacji, do występowania przed sądami, powinna legitymować się wiedzą wykraczającą poza znajomość samych tylko przepisów prawa. Wskazując na powyższe Minister Sprawiedliwości nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pytania nr 58 i 74 z testu na aplikację radcowską, naruszają art. 331 ust. 3 w zw. z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Treść i tematyka tych pytań mieści się, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, w ustalonym przedmiotowym zakresie egzaminu. Pytania te, zgodne są także z treścią art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, gdyż spośród zaproponowanych w nich odpowiedzi tylko jedna jest prawidłowa. Minister Sprawiedliwości zarzucił, że zaskarżone orzeczenie narusza w sposób rażący przepisy postępowania to jest art. 134 § 1, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. podkreślając, że Sąd nie ma uprawnień do oceny prawidłowości, dokonanej przez organ interpretacji, odpowiedzi na pytanie testowe, udzielonej przez osobę odwołującą się od uchwały komisji egzaminacyjnej. Przyjmując odmienne założenie, Sąd występowałby w sprawie jako organ trzeciej instancji rozstrzygając de facto wynik egzaminu konkursowego, do czego w żadnym wypadku nie jest uprawniony. Rolą sądu nie jest więc merytoryczne ocenianie zasadności argumentów Ministra Sprawiedliwości, zawartych w uzasadnieniu decyzji. Sąd uprawniony jest natomiast do oceny pod kątem zgodności z przepisami postępowania działań organu w ramach egzaminu konkursowego i sprawdzenia czy organ w ramach całości procedury egzaminacyjnej, nie naruszył przepisów, co nie oznacza jednak, że posiada uprawnienia do zastępowania organu w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. Minister Sprawiedliwości podniósł, że Sąd kontrolując działanie organu administracji nie może opowiadać się po żadnej ze stron i twierdzić, że organ naruszył przepis postępowania tylko z tego powodu, że posiada inny pogląd na sprawę. W ocenie Ministra Sprawiedliwości dziwi także konkluzja Sądu, iż M. K. zabrakło tylko 1 punktu do uzyskania oceny pozytywnej oraz że organ powinien ponownie przeanalizować sprawę, mając na uwadze, iż w przypadku pytania nr 38 uwzględniał odwołania i przyznawał dodatkowy punkt. Podkreślił, że o wyniku egzaminu nie mogą decydować względy słuszności. Minister Sprawiedliwości nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania podnosząc, że w ramach postępowania odwoławczego, zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 k.p.a., zgromadził całość niezbędnego w sprawie materiału dowodowego, zapoznając się szczegółowo z argumentacją przedstawioną przez M. K. Następnie dokonując, analizy tego materiału i swobodnej jego oceny, zgodnie z art. 80 k.p.a. uznał, że zarzuty odwołującego się nie zasługują na uwzględnienie. Powody takiej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Minister Sprawiedliwości wskazał, że postępowanie w sprawie faktycznie sprowadza się do interpretacji przepisów prawa. Zawarte w decyzji stanowisko zostało szczegółowo uzasadnione ze wskazaniem, dlaczego dowody przedstawione przez M. K., nie zasługują na uwzględnienie. Minister podkreślił, że nie jest celem postępowania sądowoadministracyjnego dokonywanie ponownego sprawdzenia testu egzaminacyjnego, tymczasem Sąd zakwestionował zawartą w decyzji argumentację w zakresie pytania nr 74, oceniając ją głównie z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Taka ocena Sądu, zdaniem Ministra, nie jest uprawniona, gdyż nie opiera się na konkretnej argumentacji prawnej, a co więcej nie ma podstaw do jej dokonywania. Minister Sprawiedliwości stwierdził że, nie kwestionuje w żaden sposób, istnienia w doktrynie odmiennych poglądów, dotyczących treści pytania nr 74, czy też pytania 58, przedstawionych szczegółowo przez M. K. Celem jednak kontroli zaskarżonej decyzji przez WSA, nie jest określenie, który pogląd uznać za słuszny. Do takiej konkluzji skłania natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W konkluzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że Sąd błędnie orzekł, że decyzja została wydana naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący wskazał na uchybienie przepisowi art. 134 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy − a to art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tak sformułowanymi zarzutami należy zauważyć, że kontroli kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści tego przepisu wynika, że Sąd I instancji nie miał obowiązku wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające było uznanie, że uchybienie mogło mieć taki wpływ. W literaturze przyjmuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowień (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. LexisNexis, Warszawa 2005). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że takie prawdopodobieństwo zaistniało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że Minister Sprawiedliwości nie wykazał okoliczności przekonywujących o trafności swojego rozstrzygnięcia w zakresie pytań testowych nr 58 i 74, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniając podstawę prawną tego orzeczenia Sąd wskazał, że Minister Sprawiedliwości działając w granicach swoich kompetencji, jako organ odwoławczy powinien ustosunkować się jednoznacznie i wyczerpująco do zarzutów odwołania, a swoje stanowisko w tej materii wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji. Należy przypomnieć, że w postępowaniu kasacyjnym kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., aby było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych, do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., kwestionował pogląd Sądu, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie M. K. od uchwały Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wyniki egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, ocenił przedstawione zarzuty nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W sprawie nie budzi wątpliwości, że przeprowadzenie egzaminu konkursowego na aplikację radcowską jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a wydanie przez Ministra Sprawiedliwości rozstrzygnięcia w wyniku odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej jest decyzją administracyjną. Zgodnie z treścią przepisu art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na aplikację radcowską komisja ustala wynik zdającego w drodze uchwały. Komisja ogłasza wynik egzaminu radcowskiego. W myśl z kolei przepisu art. 3310 ust. 2 tej ustawy, od uchwały komisji służy zdającemu odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Przepis art. 331 ust. 1 tej ustawy określa kompetencję dla komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, a z kolei przepis art. 331 ust. 2 ustawy o radcach prawnych stanowi, że Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że określenie organu wyższego stopnia w ustawach ma zasadniczo na celu ustalenie właściwości instancyjnej organu administracji publicznej w określonej sprawie i musi być z tej racji odnoszone do regulacji procesowej zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 241/07). Kodeks posługując się określeniem "organ wyższego stopnia" wskazuje na właściwość instancyjną organów (art. 17 k.p.a.), jak również przyjmuje zasadę, według której organem właściwym do rozpoznania odwołania jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji (art. 127 k.p.a.). Ustawa o radcach prawnych unormowała kontrolę prawidłowości działania komisji egzaminacyjnej, stanowiąc w przepisie art. 3310 ust. 2 cyt. ustawy, że od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie jest podstawowym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, umożliwiając zaskarżenie decyzji nieostatecznych. Ustawa, wprowadzając możliwość zaskarżenia uchwały komisji do Ministra Sprawiedliwości i posługując się terminem "odwołanie", nie nadała innego znaczenia temu środkowi kontroli działania komisji, niż ten, jaki wynika z kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu należy przyjąć, że odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej do Ministra Sprawiedliwości, o którym mowa w art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 k.p.a. Ze względu na znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy k.p.a., nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości jako organu drugiej instancji, dokonane w wyniku rozpatrzenia odwołania co do istoty sprawy, przyjmuje postać decyzji administracyjnej, jak wynika to z art. 138 k.p.a. Konsekwencją powyższego jest wymóg przeprowadzenia przez Ministra postępowania według zasad i kryteriów określonych w k.p.a., w tym zebranie i rozważenie całego materiału dowodowego z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a następnie uzasadnienie decyzji zgodnie z art.107 § 3 k.p.a. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, takiej wnikliwej analizy i następnie oceny zabrakło co do pytań testowych nr 58 i 74. Uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co podkreślił Sąd I instancji, biorąc pod uwagę, że skarżący uzyskał z egzaminu konkursowego na aplikację łącznie 189 punktów, to jest jeden punkt mniej od wymaganego minimum określonego w przepisie art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten stanowi, że pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Na podkreślenie przy tym zasługuje, że przepisy ustawy o radcach prawnych, w tym przepisy tej ustawy powołane w skardze kasacyjnej, nie zawierają żadnych ograniczeń dla organu odwoławczego (Ministra Sprawiedliwości) dotyczących postępowania w przypadku rozpoznania odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej. Stąd też Minister Sprawiedliwości powinien rozpatrzyć odwołanie zgodnie z wymogami zawartymi w Rozdziale 10 Działu II K.p.a. (Odwołania), w tym w szczególności zgodnie z art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136−139 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W myśl zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd I instancji trafnie stwierdził więc w uzasadnieniu wyroku, że Minister Sprawiedliwości przy ponownym rozpoznaniu odwołania winien dokonać szczegółowej analizy zarzutów podnoszonych w odwołaniu, związanych ze spornymi pytaniami testowymi nr 58 i 74. Za bezzasadny należy uznać podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem organu, rolą sądu administracyjnego nie jest merytoryczne ocenianie zasadności argumentów Ministra Sprawiedliwości zawartych w uzasadnieniu decyzji. Sąd jest bowiem uprawniony do kontroli, czy organ nie naruszył przepisów w ramach procedury egzaminacyjnej, co nie oznacza, że posiada uprawnienia do zastępowania organu w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego, gdyż to wykracza poza zakres jego kognicji, wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozważając zasadność powyższego zarzutu, należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, natomiast art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) − zwanej dalej p.u.s.a., definiuje kryterium tej kontroli, stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Właściwość sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej określona jest również w art. 184 Konstytucji RP. Postanowienia ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadają treść konstytucyjnym ramom kontroli, o której mowa w art. 184 Konstytucji. W kontekście treści normatywnej powołanych przepisów brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany z ich naruszeniem. Wbrew bowiem zarzutom sformułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastąpił Ministra Sprawiedliwości i nie rozstrzygał o prawach i obowiązkach strony, a jedynie wykazał, odwołując się do norm prawnych, powierzoną mu powołanymi przepisami Konstytucji oraz ustaw − Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi funkcję kontrolną. Istotą sądowej kontroli jest bowiem badanie zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. Sąd administracyjny dokonując tej kontroli, władny jest nie tylko dokonać analizy prawnej przepisów, które były podstawą decyzji, ale także korzystać ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dla oceny zasadności omawianego zarzutu istotne znaczenie ma treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z którego wynika obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga z reguły nie tylko interpretacji przepisów, ale także skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym dla oceny, czy ewentualne uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając, że naruszenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uchyla zaskarżony akt. Wykonywaniu funkcji kontrolnych sprzyja przy tym aktywna rola sądu, który wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie organowi na konieczność uzupełnienia rozważań zawartych w decyzji, w tym na obowiązek odniesienia się do zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniu w zakresie spornych pytań testowych nr 58 i 74, jest wyrazem pełnej realizacji zasady, że sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem nie oznacza, wbrew temu co podnosi organ w skardze kasacyjnej, że Sąd ten nie posiadał uprawnienia do kontroli wyników egzaminu, skoro wynik ten był przedmiotem zaskarżonej decyzji. Kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie polega między innymi na ocenie prawidłowości i konkretności pytań, na które miał udzielić odpowiedzi uczestnik postępowania konkursowego, gdyż od oceny pytań uzależniona jest przecież ocena odpowiedzi na pytania zawarte w teście egzaminacyjnym. Należy przy tym zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził jak to zarzuca strona skarżąca, że organ nieprawidłowo sformułował pytania testowe nr 58 i 74. Sąd uchylił decyzję stwierdzając, że przy jej wydaniu organ dopuścił się uchybień o charakterze proceduralnym, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie powołał w podstawie prawnej swego orzeczenia norm prawa materialnego i nie wypowiedział się w tej kwestii. Wypowiadanie się więc przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do oceny zastosowania powołanych w punkcie 1 skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego jest przedwczesne, bowiem może dotyczyć tylko niewadliwie ustalonego stanu faktycznego. To, że Sąd I instancji w motywach zaskarżonego orzeczenia stwierdził, że w doktrynie istnieje rozbieżność poglądów w odniesieniu tematyki, której dotyczyły pytania testowe nr 58 i 74, nie oznacza, że Sąd ten opowiedział się za stanowiskiem skarżącego lub że uznał, iż pogląd Ministra Sprawiedliwości jest nieprawidłowy. Taka kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, w sytuacji gdy Sąd wskazał, że organ nie dokonał wnikliwej oceny argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu w zakresie tych pytań. W związku z powyższym należy przypomnieć, że egzamin konkursowy na aplikację radcowską jest formą zapewnienia osobom korzystającym z pełni praw publicznych konstytucyjnego prawa wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy przewidzianego w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Od sposobu przeprowadzania naboru, w tym − od zakresu, zasad przeprowadzania, oceny wyników egzaminu konkursowego i jego wpływu na przyjęcie (lub odmowę przyjęcia) na aplikację zależy − w zasadniczej liczbie przypadków − możliwość skorzystania przez kandydatów na aplikację z wolności wyboru zawodu radcy prawnego i uzyskania po korzystnym ukończeniu aplikacji dostępu do zawodu. Istnieje zatem merytoryczny (przyczynowo-skutkowy) rodzaj powiązania między zasadami przeprowadzania konkursu, selekcjonującego kandydatów na aplikantów a możliwością zrealizowania przez nich konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wolności wyboru miejsca pracy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02-OTK-A, 2004, nr 2, poz. 9). Uchwała w przedmiocie ustalenia wyników egzaminu na aplikację radcowską ma − jak to już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny − charakter aktu indywidualnego − decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie na zasadach przewidzianych w k.p.a. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też rzeczą organu odwoławczego jest zbadanie, czy pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską zostały opracowane w taki sposób, że odpowiadają wymogom określonym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. W konkluzji stwierdzić należy, że na akceptację zasługuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie wątpliwości co do tego, czy jedna tylko odpowiedź na pytania testowe nr 58 i 74 jest prawidłowa, jest konieczne, bowiem może mieć wpływ na wynik sprawy, a brak rozstrzygnięcia powyższej kwestii narusza art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.