VII SA/Wa 412/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skarg E. Z., E. K., M. i M. U., I. R., B. i Z. F., A. M., K. K. , I. L., J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. Nr [...] Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Gospodarki Komunalnej W. z dnia 12 grudnia 1996 r. udzielił P. C. pozwolenia na adaptację części strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w W. przy ul. [...] na powiększenie mieszkania i pracownię plastyczną. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż inwestor posiada zgodę właścicieli lokali mieszkalnych na w/w adaptację. Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. (utrzymaną następnie w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r.), po rozpatrzeniu wniosku E. i E. K., M. i M. U., I. R., B. i Z. F., A. M., K. K., I. L. i J. M. stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta W. Organ stwierdził, iż pomimo, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony przez Zarząd Gospodarki Komunalnej dla W., pozwolenie na budowę udzielone zostało P. C. W ocenie organu kwestionowana decyzja została więc wydana bez wniosku inwestora. Wojewoda Dolnośląski wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 22 ustawy o własności lokali do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, polegającej na zmianie przeznaczenia części nieruchomości wspólnej i udzieleniu zgody na przebudowę tej nieruchomości potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie takiej czynności w formie przewidzianej w art. 23 w/w ustawy. Organ stwierdził, iż w aktach sprawy nie stwierdzono takiej uchwały koniecznej do udzielenia pozwolenia na adaptację strychu, stanowiącego część wspólną nieruchomości, wobec czego wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na adaptację oznacza naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyniku wniesienia skargi przez P. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1807/03 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na adaptację strychu zarządcą nieruchomości był Zarząd Gospodarki Komunalnej W., nie został jednak ustalony zarówno przez organ I, jak i II instancji stan prawny nieruchomości i stan prawny poszczególnych lokali. Zdaniem Sądu należało ustalić, czy istniał zarząd wspólnoty mieszkaniowej i na podstawie jakich przepisów zarządzał wspólną nieruchomością. Odnosząc się do argumentu organów, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana bez wniosku inwestora Sąd stwierdził, iż aktywność P. C., składanie przez niego dokumentów, wyraźne zainteresowanie w rozpoznaniu sprawy i realizacja decyzji wydanej zgodnie z jego inicjatywą nie pozwalają na ocenę, że sprawa pozwolenia na budowę była prowadzona bez wniosku inwestora. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1996 r. Zdaniem organu inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (a do takich czynności należą opisane we wniosku roboty budowlane) potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności, podjęta w trybie przewidzianym w art. 23 ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy. Organ wskazał, że w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiotowym budynku było 12 lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych, w tym 4 lokale (nr [...]) zostały sprzedane. Powyższą nieruchomością zarządzała Gmina W., której udziały w częściach wspólnych wynosiły 59,89 %. Organ wskazał, iż zgodę w imieniu Gminy W. na przedmiotową adaptację wyraził Zarząd Gospodarki Komunalnej W., ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, iż zgodę na adaptację pomieszczeń wyrazili właściciele lokali nr [...] w formie indywidualnego zbierania głosów przez P. C. (pismo z dnia 6 października 1995 r.). Wojewoda Dolnośląski podkreślił, iż już tylko zgoda Gminy W. stanowiła ponad 50 % głosów, jednocześnie wskazując, iż wprawdzie zgoda właścicieli lokali nie została sporządzona w formie uchwały, jednakże ta wadliwość nie stanowi rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że właściciele lokali otrzymali do wiadomości decyzję o pozwoleniu na budowę i nie kwestionowali wówczas prawidłowości wyrażonej zgody. Po rozpatrzeniu odwołania E. Z. i E. K., M. i M. U., I. R., B. i Z. F., A. M., K.K., I. L. i J. M. od w/w decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro z wnioskiem o udzielenia pozwolenia na adaptację wystąpił Zarząd Gospodarki Komunalnej W., a pozwolenia udzielono P. C., to tym samym organ naruszył art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, lecz nie było to naruszenie rażące, bowiem podmiot składający wniosek ściśle współdziałał z P. C., wskazując go wprost jako inwestora. Organ odwoławczy podzielił ponadto stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, iż inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem udział Gminy W. w częściach wspólnych nieruchomości wynoszący 59,89 % pozwalał na samodzielne wyrażenie zgody na realizację omawianej inwestycji. Zarzuty skarżących odnośnie nieprawidłowości wykonanych robót budowlanych nie mają wpływu na stabilność decyzji o pozwoleniu na budowę, mogą stanowić jedynie podstawę do podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli E. Z., E. K., M. i M. U., I. R., B. i Z. F., A. M., K. K., I. L. i J. M.. W ocenie skarżących decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z brzmieniem art. 22 ust. 2 pkt 5 ustawy o własności lokali, bowiem właściciele lokali nie wyrazili zgody na adaptację strychu, stanowiącą czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Wspólnota mieszkaniowa, istniejąca w chwili wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, nie podjęła żadnej uchwały wyrażającej zgodę na taką adaptację, inwestor nie posiadał więc prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazali, że indywidualne zbieranie głosów przez P. C. nie mogło spowodować podjęcia uchwały i podkreślili, że udzielona przez Zarząd Gospodarki Komunalnej W. zgoda na adaptację i fakt, że Gmina W. posiadała w tym czasie większość udziałów w nieruchomości wspólnej nie mogą stanowić przesłanki do uznania, że uchwała wspólnoty mieszkaniowej mogła być zastąpiona powyższymi oświadczeniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903) każdemu właścicielowi lokalu w budynku wielomieszkaniowym przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu, ma on prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z przeznaczeniem. Zasady sprawowania zarządu nieruchomością wspólną określone zostały w rozdziale 4 ustawy (przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących współwłasności). Właściciele lokali mogą jednak odmiennie określić sposób zarządu nieruchomością w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali lub w później zawartej umowie, w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. Zgodnie z art. 33 ustawy w razie powierzenia zarządu osobie fizycznej lub prawnej w braku odmiennych postanowień umowy stosuje się przepisy w/w rozdziału 4 ustawy. Zgodnie zaś z tymi regulacjami czynności zwykłego zarządu nieruchomością podejmuje zarząd samodzielnie, natomiast do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności (art. 22 ust. 2 ustawy). Do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu stosownie do przepisu art. 22 ust. 3 ustawodawca zaliczył w szczególności zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. Tryb podejmowania uchwał wyrażających zgodę na dokonanie przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną określony został w art. 23 powołanej ustawy, który przewiduje, iż uchwały właścicieli lokali podejmowane są na zebraniu (o terminie i porządku zebrania właściciele powinni być powiadomieni na piśmie) bądź w drodze indywidualnego zbierania głosów przez zarząd. Stosownie do treści art. 23 ust. 3 ustawy o treści uchwały, która została podjęta z udziałem głosów zebranych indywidualnie, każdy właściciel lokalu powinien zostać powiadomiony na piśmie. Zauważyć należy, że właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali w terminie 6 tygodni od dnia jej podjęcia na zebraniu ogółu właścicieli lokali albo od dnia powiadomienia go o treści uchwały podjętej w trybie indywidualnego zbierania głosów. Taki tryb podejmowania uchwał ma umożliwić wszystkim właścicielom lokali kontrolę sposobu zarządzania nieruchomością wspólną, której są współwłaścicielami i zapewnić im niezakłócone korzystanie z tej własności. W przedmiotowej sprawie decyzją badaną w trybie nieważnościowym Prezydent W. udzielił P. C. pozwolenia na adaptację strychu w budynku wielorodzinnym na powiększenie mieszkania i pracownię plastyczną. W dacie występowania przez inwestora z wnioskiem o udzielenia pozwolenia na adaptację i wydawania przez Prezydenta W. decyzji w tym przedmiocie w budynku przy ul. [...] w W. istniała wspólnota mieszkaniowa, wspólnota taka powstaje bowiem automatycznie z chwilą wyodrębnienia własności co najmniej jednego lokalu. W budynku tym znajdowało się 12 lokali, w tym 4 lokale zostały sprzedane (stan na dzień 31 grudnia 1996 r. według informacji Wiceprezydenta W. zawartej w piśmie z dnia 25 sierpnia 2006 r.). Z treści umów sprzedaży lokali wynika natomiast, iż zarząd nieruchomością wspólną powierzono Gminie W., nie określając sposobu wykonywania tego zarządu, wobec czego zastosowanie w tym względzie winny mieć zasady sprawowania zarządu określone w rozdziale 4 ustawy o własności lokali. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa adaptacja strychu będącego częścią wspólną nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, bowiem polega ona na zmianie przeznaczenia części nieruchomości wspólnej i obejmuje jej przebudowę. Możliwość podjęcia adaptacji uzależniona była zatem od uzyskania zgody właścicieli pozostałych lokali, a zgoda taka, jak już wskazano, może być wyrażona tylko i wyłącznie w formie przewidzianej w art. 23 ustawy. P. C. zgodą taką nie dysponował. W pierwszym rzędzie podkreślić należy, iż bez znaczenia jest akcentowany przez organy orzekające w niniejszej sprawie fakt, że Gmina W. posiadała 59,89 % udziałów w nieruchomości wspólnej. Okoliczność ta nie daje Gminie W. – jak argumentował organ odwoławczy – uprawnienia do samodzielnego wyrażenia zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy uchwały takie zapadają większością głosów, a nie jednomyślnie, jednakże każdy właściciel lokalu musi mieć możliwość wyrażenia swojego stanowiska odnośnie sposobu zarządu nieruchomością wspólną w zakresie wykraczającym poza zakres zwykłego zarządu w drodze głosowania nad uchwałą ogółu właścicieli. Stanowisko odnośnie tego rodzaju czynności musi być wyrażone przez ogół właścicieli i to nie w dowolnej formie, lecz w formie przewidzianej przez przepisy ustawy. Tymczasem w niniejszej sprawie przedłożona "zgoda" nie ma żadnej z dwóch form określonych w ustawie o własności lokali, nie została wyrażona w formie uchwały podjętej na zebraniu lub w drodze zbierania głosów przez zarząd. Podpisy właścicieli lokali zbierane były indywidualnie przez inwestora P. C. Podkreślić też trzeba, że pismo to zostało podpisane jedynie przez niektórych właścicieli lokali nr [...] – przez M. U., I. R., G. W. i E. Z., brak jest natomiast podpisów małżonków w/w osób (E. K., M. U., G.W.), będących również właścicielami tych lokali. Pamiętać ponadto należy, iż każdy właściciel lokalu w przypadku niekorzystnej dla niego i jego zdaniem niezgodnej z prawem uchwały może ją zaskarżyć do sądu, o treści uchwały podjętej w trybie indywidualnego zbierania głosów musi być więc powiadomiony na piśmie. Tego wymogu również w niniejszej sprawie nie wypełniono. Zaznaczyć też trzeba, iż z treści uchwały winno wynikać w sposób jednoznaczny, na jakie działania, jaki zakres robót budowlanych wspólnota wyraża zgodę, tylko wówczas bowiem właściciele lokali mogą ocenić, czy takie czynności nie będą naruszały ich uprawnień do współkorzystania z nieruchomości wspólnej. Warto też zwrócić uwagę, iż przedłożona przez inwestora "zgoda" właścicieli lokali z dnia [...] października 1995 r. jest jedynie kserokopią, a niepoświadczone kserokopie dokumentów nie mogą być uznawane za dowód w sprawie. Skoro inwestor nie posiadał zgody wspólnoty mieszkaniowej na adaptację strychu, wyrażonej w stosownej uchwale, jest to równoznaczne z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a legitymowanie się takim prawem jest – stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na roboty budowlane. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania przez Prezydenta W. decyzji o pozwoleniu na adaptację) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 kpa i skutkować winno stwierdzeniem nieważności takiego pozwolenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1998 r. IV SA 779/97 LEX nr 43303, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004 r. IV SA 589/03 LEX nr 160739). Ujawnione naruszenie prawa materialnego powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, jak w punkcie II wyroku.