II SA/Gl 964/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w G. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w centralnej części miasta, obejmującego centrum i śródmieście miasta, tzw. centralne tereny miasta. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] r. pod poz. [...]. Skarżąca, "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W., skargą wniesioną w dniu [...] 2006 r., zaskarżyła powyższą uchwałę w zakresie, w jakim wyłącza realizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniesienie skargi poprzedzone zostało pismem skarżącej z dnia [...] 2006 roku, skierowanym do Prezydenta Miasta G. i stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W dniu [...]r. Rada Miejska w G. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia interesu prawnego, podtrzymując stanowisko i ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale. Uchwała z dnia [...] r. nie została skarżącej doręczona. Skarżąca zarówno w skardze, jak w piśmie zawierającym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego wskazała, iż jej celem jest wybudowanie stacji bazowej na terenie Miasta G., a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości zbudowania i użytkowania nowej stacji w planowanych przez inwestora miejscach, to jest: [...] Teatr [...], budynek biurowy przy ul. A, budynek przychodni przy ul. B. Zdaniem skarżącej w tekście uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rozdziale [...] określającym "Zasady ochrony środowiska, przyrody oraz krajobrazu kulturowego i rewitalizacji" wprowadzony został dla całego obszaru zakaz realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wykonanie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obowiązkowe. Zakaz ten nie dotyczy jedynie terenów (obiektów) produkcyjnych, składów i magazynów. Oznacza to, że wyłączona została możliwość wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżąca podała, iż źródłem jej interesu prawnego jest art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i zarzuciła, iż jej uprawnienie w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej jest wyłączone skutkiem zaskarżonej uchwały, albowiem nie ma ona możliwości ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów objętych planem. Wykluczone jest bowiem świadczenie usług telefonii komórkowej [...] i nowej generacji telefonii [...], szerokopasmowego Internetu, publicznych [...], a także telewizji cyfrowej. Skarżąca wskazała dalej, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573.). Podniosła także, iż władztwo planistyczne gminy wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest niczym nieograniczone i mieści się w granicach wyznaczonych przepisami prawa, zawartymi zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. W ocenie skarżącej, gmina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła jej interes prawny uniemożliwiając realizację inwestycji – budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Jedyne ograniczenie w zakresie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej przewidują przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399). Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. j) powołanej ustawy na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych, oznaczone literami "A", "B" i "C". W strefie ochronnej "A" zabrania się lokalizacji trwałych i tymczasowych obiektów i urządzeń, które mogą utrudniać lub zakłócać przebywanie pacjentów na tym obszarze, a w szczególności: stacji bazowych telefonii komórkowej, stacji nadawczych radiowych i telewizyjnych, stacji radiolokacyjnych i innych emitujących fale elektromagnetyczne. Skarżąca wskazuje, iż ocena faktycznego negatywnego wpływu na środowisko dla "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" powinna być dokonywana indywidualnie w postępowaniu w sprawie uwarunkowań środowiskowych. Ustanowienie generalnego zakazu lokalizowania takich przedsięwzięć w planie nie ma uzasadnienia, bowiem są to jedynie przedsięwzięcia, które potencjalnie mogą znacząco oddziaływać na środowisko i po zbadaniu konkretnych przedsięwzięć może okazać się, że faktycznie nie oddziaływają one negatywnie na środowisko. Ponadto, zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała stanowi niedopuszczalne ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej. Przepis art. 22 Konstytucji RP przewiduje, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie można więc swobody działalności gospodarczej ograniczać uchwałą rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej interes prawny na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraża się poprzez niemożliwość świadczenia przez nią usług w zakresie telefonii komórkowej, a źródłem tego interesu jest art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo podnosi, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi potrzeby interesu publicznego, a realizacja inwestycji przez skarżącą wiąże się ze stworzeniem odpowiedniej infrastruktury technicznej zapewniającej świadczenie usług telekomunikacyjnych dla ludności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych Podniosła, iż faktem powszechnie znanym jest okoliczność, iż istniejące obecnie stacje bazowe zapewniają skarżącemu zasięg na całe miasto, zwłaszcza w jego centrum, gdzie pole jest najsilniejsze. Ponadto skarżąca ma możliwość postawienia stacji bazowych w granicach obszaru objętego planem miejscowy tj. na terenach przemysłowych, na obiektach składów i magazynów, a wprowadzenie zakazu budowy stacji bazowych w centrum miasta, gdzie – z uwagi na dużą gęstość ludności – ryzyko zagrożenia zdrowia ludzi z powodu pola magnetycznego może być znaczne, należy uznać za uzasadnione. Zdaniem Rady Miejskiej wolność podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, przewidziana w art. 20 Konstytucji RP nie jest prawem absolutnym, ale stanowi ogólną regułę dopuszczającą wyjątki. Jedną z ustawowych podstaw ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902). Uregulowania zawarte w rozdziale VII tej ustawy uprawniają organy gmin do określania w planach miejscowych rozwiązań niezbędnych do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń i zapewnienia ochrony przed powstającymi zanieczyszczeniami – w tym również do ustanawiania zakazów realizacji pewnych inwestycji, jeżeli mogą one znacząco oddziaływać na środowisko (zwłaszcza wymagających obowiązkowego sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko). W ocenie Rady Miejskiej, nawet gdyby przyjąć, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają swobodę gospodarczą, to takie ograniczenie odpowiadałoby przepisowi art. 22 Konstytucji RP i innym obowiązującym normom prawnym, gdyż delegacja do zawarcia przedmiotowego postanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w ustawie i istnieje ważny interes publiczny takiego ograniczenia w postaci ochrony zdrowia ludzi oraz stanu środowiska. W dalszych pismach procesowych skarżąca polemizuje ze stanowiskiem organu zwracając przy tym uwagę na treść pisma Ministra Środowiska z dnia 31 lipca 2006 roku stanowiącego odpowiedź na interpelację poselską nr 3408, w którym zwraca się uwagę na wadliwie przyjmowane przesłanki odnośnie wprowadzania zakazów lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Powołuje się ponadto na standardy unijne, Polskie Normy oraz stanowisko Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne. W sprawie niniejszej tymi wymogami było: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie może budzić wątpliwości, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej. Skarżąca spółka dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wystosowała do Rady Miejskiej w G. w dniu [...] 2006 roku. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska w G. podjęła w dniu [...] 2006 roku uchwałę, w której podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, co w ocenie Sądu należy rozumieć jako nie uwzględnienie wezwania. Uchwała ta jednak nie została doręczona skarżącej, a zatem nie mogła wywrzeć skutków prawnych, jakie ustawa wiąże z jej doręczeniem. W ocenie Sądu uznać zatem należy, że skarga została wniesiona w określonym przez prawo terminie. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia jego złożenia - zaczyna biec termin 30 dni obliczany od daty doręczenia tej odpowiedzi, jeśli skarżący nie wniósł już wcześniej skargi (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. – sygn. akt II OSP 2/07). Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w dniu [...] 2006 r., czyli w 62. dniu od dnia wezwania organu. Podjęcie przez Radę Miejską uchwały, w której rozpatrzyła ona wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia interesu prawnego należy uznać za odpowiedź na wezwanie, o której mowa w art. 53 § 2 p.s.a., powodującą rozpoczęcie biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi. W takim stanie rzeczy nie znajdzie zastosowania sześćdziesięciodniowy termin, albowiem zgodnie z powołanym przepisem termin ten liczony jest tylko w sytuacji, w której organ nie udzielił odpowiedzi. Skarżąca nie może jednak ponosić negatywnych konsekwencji prawnych z tego powodu, że Rada Miejska wbrew ciążącemu na niej obowiązku nie doręczyła mu podjętej uchwały w przedmiocie wezwanie do usunięcia interesu prawnego. W ocenie Sądu przyjąć należy, że znajdujący w sprawie zastosowanie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi w ogóle nie rozpoczął swojego biegu, a zatem brak jest podstaw do uznania, że skarga wniesiona została z uchybieniem terminu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego. Skarga jednak podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a. z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, której zbadanie również winno było poprzedzać merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. w sprawie sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2 - w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. w spr. OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69; St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). W niniejszej sprawie skarżąca spółka nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, aby na terenie objętym zaskarżoną uchwałą była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, zatem zaskarżona uchwała wprost nie reguluje sytuacji prawnej skarżącej spółki. Z zarzutów skarżącej wynika natomiast, że naruszenia swojego interesu dopatruje się w braku możliwości realizacji swoich zamierzeń inwestycyjnych na przyszłość. Skoro skarżąca Spółka nie wykazała, że nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jej interesu prawnego, a jedynie, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości (interes faktyczny), to skarga nie mogła odnieść oczekiwanego przez nią skutku z powodu braku legitymacji skargowej (art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej), a to z kolei musiało skutkować oddaleniem skargi na zasadzie powołanego już wyżej art. 151 p.s.a. Wobec braku po stronie skarżącej Spółki legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie badał merytorycznych zarzutów skargi.