IV SA/Wa 744/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (C.V.S ), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -oddala skargę- IV SA/Wa 744/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...).02.2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia (...).10.2006 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie budynku (...) na działce ew. nr (...) przy ul. (...) w W. Decyzję ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji zakwestionowało Stowarzyszenie (...). Zarzuciło jej przyjęcie nieprawidłowych ustaleń w zakresie obowiązującej linii zabudowy dla nowego budynku, zawyżenie wskaźnika dopuszczalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz dopuszczenie zbyt dużej wysokości zamierzonego do realizacji budynku. Stowarzyszenie podniosło, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy winien być odnoszony do inwestycji o podobnym charakterze, zrealizowanych na analizowanym obszarze. Nadto zaznaczyło, że sąsiednie budynki są niższe, liczą I i III kondygnacje oraz są zrealizowane w miejscu szczególnym, a mianowicie przy (...). Zarzuciło także Prezydentowi W., iż nie przedstawił w sposób wyczerpujący motywów swego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy raz jeszcze rozpoznając sprawę na skutek wniesionego środka zaskarżenia, podzielił argumentację przedstawioną w kontrolowanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie stwierdziło uchybień w rozstrzygnięciu Prezydenta Miasta W. z dnia (...).10.2006 r. i potwierdziło, iż z przeprowadzonej analizy można było wyprowadzić ustalenia dotyczące nowej zabudowy, przyjęte w kwestionowanej decyzji i zarazem wiążące inwestora. We wniesionej skardze Stowarzyszenie (...) raz jeszcze podkreśliło fakt realizacji tej inwestycji w miejscu szczególnym, jakim jest sąsiedztwo (...). Usytuowanie czterokondygnacyjnego budynku w takim miejscu spowoduje, zdaniem strony skarżącej, nieuzasadnioną dysharmonię przestrzenną. Nadto zarzuciło niewłaściwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla tej inwestycji, rażąco naruszającej ład przestrzenny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie naruszyła przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia prawa materialnego, które by miało wpływ na wynik sprawy. Wniosek inwestora rozpoznany został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jej art. 59 ust. 1 ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazane przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy. Druga grupa przesłanek, obejmuje pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 ustawy i dotyczą one ustalenia, czy teren objęty wnioskiem inwestora nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. W niniejszej sprawie okoliczności te nie wystąpiły. Pierwsza grupa natomiast obejmuje trzy wymagania określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów ". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. Należy zauważyć, że § 3 ust. 2 rozporządzenia podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej od drogi publicznej. Jednakże pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. Nie oznacza to jednakże, iż będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającego organowi dokonać jak najpełniejszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Zatem pojęcie "działki sąsiedniej" należy odnieść do nieruchomości położonych w pobliżu, względem działki przeznaczonej pod zainwestowanie, znajdujących się w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą zarówno część tekstową jak i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem inwestora, składająca się tak z części graficznej jak i tekstowej z adnotacją, iż stanowią one załączniki do zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyniki tej analizy przedstawione w części tekstowej wskazują, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi wspomniany art. 61 ust. 1 ustawy została przeprowadzona właściwie. Wskazano numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, zaznaczono znajdujące się w nich budynki wraz z określeniem ich wysokości. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie, stanowiącej część graficzną analizy, oznaczano analizowany obszar cyframi (...), a granice działki przeznaczonej pod zainwestowanie literami (...). Zakreślając obszar analizowany wokół działki o nr (...) nie objęto nim terenu (...), jako znacznie różniącego się pod względem zagospodarowania od przestrzeni sąsiadującej z nim. Obszar (...), odgrodzony trwale od reszty terenu, w przeważającej mierze stanowi wolną przestrzeń zieloną, na której gdzieniegdzie zlokalizowane są małe budynki stanowiące zaplecze dla (...). Stąd w ocenie Sądu, Prezydent Miasta W. dokonując owej analizy mógł obszar ten pominąć, jako odbiegający znacznie od zlokalizowanej poza jego obrębem zabudowy, w tym również mieszkaniowej, do której ma nawiązywać zamierzona inwestycja. Załącznikiem decyzji ustalającej owe warunki zabudowy stała się także mapa w stosownej skali wskazująca obszar przeznaczony pod zamierzone zainwestowanie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych tak w odwołaniu, jak i skardze należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wyznaczona w sposób niewłaściwy. Nie przesądza o tym fakt jej niezgodności z linią zabudowy dla budynku bliźniaczego, położonego na dwóch sąsiednich działkach i bezpośrednio sąsiadującego z działką o nr (...), przeznaczoną pod przedmiotowe zainwestowanie. Linia ta jest bowiem dostosowana do linii zabudowy kolejnego budynku wzniesionego przy ul. (...), na działce o nr (...), który położony jest znacznie bliżej tej ulicy. (...) cyt. rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Należy przy tym podkreślić już sygnalizowane, przyjęte przez ustawodawcę szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej". Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, by linia ta nawiązywała do kolejnego budynku położonego przy ulicy (...) i bardziej zbliżonego do północnej strony tej ulicy. Takie ustalenie przyjęte w kwestionowanej decyzji odpowiada prawu i jest racjonalne. Nie jest także zasadny zarzut podniesiony w odwołaniu dopuszczenia w decyzji realizacji zbyt dużej powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki. Powierzchnię tę określono jako 50 %, zaznaczając jednocześnie, iż w na analizowanym obszarze jest ona zróżnicowana, podobnie jak i jej charakter (mieszkaniowa, usługi rzemiosła oraz budynki biurowe). Przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskaźnik ten określa jako średni wskaźnik dla obszaru analizowanego. Należy zaznaczyć, iż dokonanie oceny dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki na obszarze objętym prowadzoną analizą nie wymagało wyodrębniania poszczególnych jej rodzajów. Mogła być zatem przeprowadzona łącznie dla różnych typów występującej na tym obszarze zabudowy (nie tylko w obrębie budynków mieszkalnych wielorodzinnych). Zasadnie zatem przyjęto, iż wynosi ona odpowiednio od 25-27% ((...), (...)) do 75-77 % (zabudowa południowej strony ul. (...)), a nawet 95 % (budynek biurowy przy (...)). Mając to zróżnicowanie na względzie dopuszczenie owych 50 % było uzasadnione i stanowiło wskazanie owego średniego wskaźnika. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu Stowarzyszenia (...), jakoby dopuszczono zbyt dużą wysokość zamierzonego budynku wielorodzinnego, określając ją jako - do 4 kondygnacji. Wprawdzie ów budynek bliźniaczy bezpośrednio sąsiadujący z przedmiotową działką ma wys. jednej kondygnacji, a kolejny trzech kondygnacji, jednakże po przekątnej, po przeciwległej stronie ul. (...) usytuowany jest już budynek czterokondygnacyjny. Swą wysokością odpowiada budynkom położonym w północno-wschodniej części obszaru objętego analizą, wśród których znajduje się nawet budynek pięciokondygnacyjny. Określenie przyjętej w decyzji wysokości zamierzonej inwestycji nie narusza zatem istniejącego ładu przestrzennego na tym obszarze, jak zasadnie wskazano w analizie i wywiedziono w decyzjach organów obu instancji. Nie wpływa na te ustalenia sąsiedztwo niemal niezabudowanego terenu (...). Jest to bowiem wyodrębniony obszar, sąsiadujący już bezpośrednio z czterokondygnacyjnym budynkiem, położonym po południowej stronie ul. (...). Nadto stwierdzić należy, że wbrew zarzutom strony skarżącej decyzja organu odwoławczego została wyczerpująco uzasadniona. Dla wykazania prawidłowości poszczególnych wskaźników przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołano zarówno właściwe przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia prawa materialnego, które by miało wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.